Бунт мерів, або Що загрожує градоначальникам за “карантинний спротив”?
Спротив віднесенню деяких українських міст і районів до “червоної” й “помаранчевої” зон коронавірусної небезпеки, схоже, набирає не меншого масштабу, ніж при передчасному пом’якшенні карантину в Черкасах на початку травня. Хіба що президент “полум’яного привіту” бунтівним міським головам Луцька (наразі – в.о. голови), Тернополя й Івано-Франківська ще не передавав. На місцях же від звинувачень на адресу Міністерства охорони здоров’я й Державної комісії техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій у вибірковості підходів й заполітизованості перейшли до конкретних дій: самоврядні органи “офіційно” відмовляються посилювати карантин на підвідомчих територіях і ухвалюють відозви “про припинення знущань із громадян та бізнесу”.
Що далі? Чи є можливість, не “наступивши на горло” місцевому самоврядуванню, домогтися повсюдного виконання ухвалених на державному рівні рішень? Аби не мати у підсумку прецеденту “розгулу демократії” при несприйнятті на місцях більш принципових для суверенітету та незалежності держави питань...
Сенси “битви за інтереси громад”: чужі проблеми чи власний рейтинг?
Отже, влада на місцях “у штики” сприйняла рішення про посилення карантинних заходів у низці міст та районів, які потрапили до “помаранчевої”, а особливо – до “червоної” – карантинних зон. Зокрема, у Луцьку й Тернополі (червона зона), а також у “помаранчевому” Івано-Франківську повідомили, що додаткових обмежень не впроваджуватимуть.
За словами івано-франківського міського голови Руслана Марцінківа, розподіляючи країну на зони, “влада пішла шляхом обмежень, а не діалогу з містами”. Найбільше дивує, за словами градоначальника, що “країну ділять на зони, запроваджують серйозні обмеження… і при цьому “ковідний” пакет використовують для ремонту доріг!”. До того ж, як краще використати ці кошти (заощаджені, передовсім, завдяки скороченню інфраструктурної субвенції на місця та інших статей місцевих бюджетів), із органами самоврядування не радяться. Тим часом на них покладають нові обов’язки і штучно провокують ризики подальшого погіршення соціально-економічної ситуації в регіонах. Марцінків пообіцяв противитися цьому усіма законними способами – приміром, через скликання міської комісії з техногенно-екологічної безпеки та сесії міської ради.
А от луцька міськрада вже відмовилася запроваджувати жорсткий карантин. Депутати вважають, що їхнє місто зарахували до “червоної” зони незаконно.
Тож у місті й надалі діятимуть такі ж карантинні заходи, як і раніше. Тут і далі працюватимуть комунальні підприємства, заклади дошкільної освіти, транспорт та ринки. Для уникнення конфліктних ситуацій міськрада звернулася до поліції з проханням утриматися від притягнення суб’єктів господарювання до відповідальності за порушення карантину.
Подібне рішення ухвалила у понеділок і міська рада Тернoпoля. "Така блoкада міста була хіба за часів татар. Неприпустимo, щoб людей пoзбавили кoнституційнoгo права працювати”, – наголосив міський голова обласного центру Сергій Надал. За його словами, до міськради і депутатів звернулися сотні підприємців та інших жителів Тернополя з проханням "не блокувати місто" та не встановлювати режим "червоної зони". Отже, громадський транспорт працюватиме у звичному режимі. Як і підприємці, садочки та інші суб'єкти господарювання. Крім того, міськрада звернулася до центральної влади з вимогою скасувати рішення про зарахування Тернополя до “червоної” зони, а також про тимчасову заборону зупинок у місті потягів.
У МОЗ критичними заявами та ухвалами місцевої влади занепокоєні. Міністр Максим Степанов запевняє: рішення про “зонування” країни ухвалювали після ретельного вивчення ситуації та з урахуванням усіх необхідних показників і параметрів. Жодної політичної складової чи вибірковості у цьому немає. "Немає людського фактора. Є суто цифри, які відображають динаміку в тому чи іншому регіоні. В Міністерстві охорони здоров’я немає навіть натяку на політику. Пріоритет – здоров’я та безпека українців", – запевнив міністр. Він навпаки вважає, що політизованими у цьому питанні є рішення та дії влади на місцях – через прагнення здобути дивіденди перед близькими виборами.
“Відчуття небезпеки мобілізує. Але, якщо якась небезпека довгий час тримається у суспільстві, люди починають до неї звикати. Тим більше, коли протидія небезпеці більше впливає на добробут громадян, ніж сама небезпека. І коли методи протистояння – переважно, поліцейські обмеження.
Центральна влада у березні-квітні зняла “електоральні вершки” з карантину, рейтинги, наприклад, президента навіть зросли. Та тільки-но тотальний карантин перестав приносити електоральні бонуси, відповідальність за нього переклали на місцеву владу...”, – коментує ситуацію конфліктолог, заступник директора Українського інституту дослідження екстремізму Богдан Петренко.
Це, за його словами, й призвело до першого протистояння на початку травня – з черкаським мером Анатолієм Бондаренком, який став відомим усій країні, щойно пішов всупереч “рекомендаціям” і послабив карантин у місті. “Саме тому сформувався тренд на виборчу кампанію у період карантину: центральна влада не хоче вже брати на себе відповідальність за посилення обмежень, бо це забирає голоси. А місцева – побачивши наслідки протистояння, з яких фактично мер (Черкас, – ред.), вийшов переможцем, – зрозуміла, що за порушення вказівок зверху нічого не буде, але це може додати рейтингу. Тому не дивно, що чим ближче до виборів, тим більше місцеві градоначальники залежні від громадської думки, а не від законів чи вказівок згори”, – пояснює пан Петренко.
“У березні й квітні ніхто не розумів, що відбувається. Тому по всій країні дружно підтримували карантинні заходи й виконували відповідні вказівки. Бо й соціологія підтверджувала відповідні суспільні настрої. Тепер же соціологія змінилася – опитування демонструють втому людей від обмежень. Це й стало підставою для спроб “бодання” з центральною виконавчою владою”, – додає експерт із конституційного права й політики Богдан Бондаренко.
Чи є законні можливості приборкати “норовливі” ради? Не густо…
Опитані Укрінформом правники, політичні експерти і юристи однозначної відповіді на це запитання не дають.
“Згадаймо, яким чином діяли в Україні, коли навесні зіштовхнулися із цією проблемою, – каже Богдан Бондаренко. – Надзвичайний стан ніхто не запроваджував. Хоча за такого режиму вводити будь-які обмежувальні заходи було б простіше. А можливостей спротиву цим рішенням місцева влада не мала б. Але дія НС обмежена в часі. Зараз продовжити такий правовий режим однозначно було б неможливо... Натомість в країні ввели правовий режим надзвичайної ситуації, а також санепідеміологічні і карантинні режими. Кожен з яких регламентується окремим законодавством. Проблема ж у тому, що раніше практики їх застосування не було, а головне – деякі їхні формулювання досить розмиті й оціночні”. Стосується це, на думку пана Бондаренка, і низки повноважень Кабінету міністрів, що формально начебто має право впроваджувати обмежувальні заходи, дія яких поширюється на всю країну. З іншого ж боку – місцеве самоврядування має підстави противитися таким рішенням. У цьому зв’язку правники нагадують, що відповідно до статті 32 Закону "Про захист населення від інфекційних хвороб", обмежувальні протиепідемічні заходи встановлюють місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування за поданням державного санітарного лікаря. “До того ж, є 64-а стаття Конституції України, де зазначається: “В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень”. А у випадках, крім тих, що передбачені Основним законом (тобто – через воєнний чи надзвичайний стан), будь-які обмеження прав і свобод незаконні. Як відомо – окремих законів щодо запровадження надзвичайного стану у зв’язку з коронавірусом влада не ухвалювала”, – нагадує конфліктолог Богдан Петренко.
Більше того, наприкінці травня, ухвалюючи рішення про так званий “адаптивний” карантин, Кабінет міністрів сам “офіційно” передав частину “обмежувальних” повноважень на місця. “Основна ідея тієї постанови: на певному рівні введення обмежувальних заходів стає прерогативою органів місцевого самоврядування. А отже – це має бути і їхня відповідальність, – нагадує експерт із конституційного права й політики Богдан Бондаренко. – Якщо в регіоні все добре – ухвалюйте “місцеве” рішення про послаблення карантину. Якщо ж навпаки – впроваджуйте додаткові обмеження. На практиці ж органи місцевого самоврядування не хочуть цим займатися або реагують на виклики лише постфактум – як-от зараз, коли урядове рішення не подобається їхнім виборцям. Хоча активна фаза пандемії триває”.
Водночас, на думку адвоката, старшого партнера адвокатського об’єднання “Кравець і Партнери” Ростислава Кравця, те, що Кабінет міністрів сам свого часу визнав повноваження місцевих органів влади впроваджувати обмеження в регіонах, підтверджує право місцевого самоврядування на “спротив”. “Тобто, про жодні порушення законодавства з боку місцевої влади, що запроваджує той рівень обмежень, який вважає за потрібне, не йдеться. Адже й уся відповідальність за здоров’я громадян, за темпи поширення інфекції і за епідеміологічний стан в регіонах лежить на органах місцевого самоврядування”, – каже юрист. Змінити ж ситуацію, на його думку, центральна влада зможе лише тоді, коли позбавить місцеві ради таких повноважень. А отже – візьме усю відповідальність на себе. Зокрема, і щодо відшкодування заподіяної карантинними обмеженнями шкоди. У цьому зв’язку Кравець нагадав, що зараз розглядають кілька судових позовів до Кабінету міністрів та до інших центральних органів виконавчої влади (після чого, до речі, Уряд і змінив порядок визначення карантинних обмежень).
Богдан Бондаренко вважає, що й місцева влада замість розрахованих на суспільний резонанс “демаршів” також могла б піти шляхом судового оскарження урядових рішень. При цьому шанси сторін (Уряду й органів місцевого самоврядування) на позитивний вердикт експерт оцінює як приблизно однакові. Через ту ж проблему ймовірних різночитань та “розмитості” галузевого законодавства. “Хоча розраховувати на швидке ухвалення судових рішень не доводиться. Вочевидь, все затягнеться щонайменше до місцевих виборів. Тому що усі нині зацікавлені просто “перекидати м’ячик із поля на поле””, – констатує пан Бондаренко.
Експерти нагадують і про подання Верховного суду до Конституційного суду України. Щодо конституційності впровадження низки обмежувальних заходів. 5 липня КСУ провів перше засідання у цій справі. “Якщо рішення суду з’явиться до виборів, це буде такою собі “інформаційною бомбою”. Якщо КСУ визнає дії Кабміну конституційними, органи місцевого самоврядування змушені будуть підкоритися. Якщо ж навпаки – будуть “на коні” й отримають додаткові аргументи в риториці про “неправильні дії влади в умовах карантину”, – каже Богдан Бондаренко.
Втім, у цьому питанні опитані Укрінформом фахівці одностайні: найімовірніше, до місцевих виборів вердикту Конституційного суду не буде.
Дехто вважає, що на короткому кроці влада спробує тиснути на “бунтівні” громади через правоохоронців, котрі на практиці демонструватимуть “нікчемність дій та рішень місцевої влади”, тотально караючи суб’єктів підприємництва і громадян за порушення карантинних правил. “Як на мене, це не принесе результату. А стане натомість іще одним аргументом у звинуваченнях із вуст місцевих керманичів на адресу центральної влади, – вважає адвокат Ростислав Кравець, – адже існування конституційного подання лише підкріплює позицію судів загальної юрисдикції, які до вердикту КСУ мають усі підстави відмовляти у задоволенні будь-яких звернень про застосування адміністративних санкцій щодо громадян, котрі начебто не виконують карантинних рішень”.
Таким чином, експерти говорять про “патову” ситуацію, в якій опинилися (опиняться) регіони, на посиленні карантинних заходів у яких наполягає (наполягатиме) центральна влада. До завершення осінніх виборів. Незважаючи на це, вони закликають центральну та місцеву владу до діалогу і взаємних поступок, аби уникнути посилення конфронтації. Бо, з-поміж іншого, маємо розуміти: “політична тенденція, коли місцеві органи ігнорують рішення центральних, – украй небезпечна. Оскільки формує дисбаланс влади та може призвести до посилення відцентрових тенденцій”, – застерігає заступник директора Українського інституту дослідження екстремізму Богдан Петренко.
Владислав Обух, Київ
