Ліки під контроль? Що зміниться у державних закупівлях медичних товарів
Позавчора уряд прийняв постанову щодо зміни процедури проведення держзакупівель ліків. Ряд експертів різко виступають проти цього кроку – на їх думку, він однозначно свідчить про намір міністерства встановити жорсткий контроль над закупівлями ліків за державний кошт, фактично вручну керувати роботою ДП «Медзакупівлі». На практиці це означало б остаточне гальмування важливих для пацієнтів закупівель та серйозні корупційні ризики. Медичні закупівлі – тема, особливо гаряча на фоні епідемії в Україні. До підприємства, що ними займається, котрий місяць поспіль – посилена увага, місцями скандальна. Отже, що буде із закупівлями ліків, в тому числі, критично важливими для певних категорій пацієнтів, чи повернуться масштабні зловживання бюджетними коштами у сфері медзакупівель?
ЗЕКОНОМЛЕНИЙ МІЛЬЯРД І СКАНДАЛ З ТОМОГРАФАМИ
ДП «Медичні закупівлі України» – нова організація, створена у 2018-му для ефективних і прозорих закупівель і безперебійного постачання ліків та медобладнання. І ніби справляється з задачами: підприємство вже досягнуло економії у понад 1 млрд гривень на закупівлях ліків та медвиробів через електронну систему ProZorro, нещодавно повідомила прес-служба майданчика для електронних торгів. За інформацією «Медзакупівель», очікувана вартість оголошених торгів за бюджетними програмами МОЗ – 2,9 млрд гривень, а загальна сума пропозицій переможців вийшла – лише 1,8 млрд гривень, звідси й економія. Виглядає переконливо.
Але держпідприємство за останні місяці було фігурантом не тільки приємних новин. У квітні його звинувачували у зволіканні з наданням документів до МОЗ, необхідних для купівлі захисних костюмів для медиків. «Не надано інформацію щодо технічних вимог до костюмів біологічного захисту, які планується закупити, з метою перевірки належної якості продукції, що дозволить забезпечити надійний захист лікарів та інших працівників від коронавірусної хвороби COVID-19», – писала у своєму листі до ДП заступниця міністра охорони здоров'я Світлана Шаталова (лист опублікували в ЗМІ). Тодішній міністр охорони здоров’я Ілля Ємець ще в березні доручив провести службове розслідування ситуації у державному підприємстві «Медичні закупівлі України». Причина? Як пояснили в МОЗ – через публікації генерального директора Арсена Жумаділова про нібито блокування міністерством процесу закупівель товарів, призначених для боротьби з коронавірусом. За словами Жумаділова – Ємець намагався прилаштувати йому в заступники свою «довірену особу». У підсумку, стверджують у ДП, перевірка виявила порушення законодавства на кшталт помилки на 60 грн у нарахуванні відпускних, всі вони були усунуті відразу після виявлення, розповідає керівник «Медзакупівель». «Грубих порушень – жодного. Мабуть, тому ніхто нічого й не публікував про аудит, коли він відбувся», – говорить Жумаділов.
Укрінформ зробив запит до Держаудиту і отримав результати проведеної в «Медзакупівлях» ревізії. У них йдеться, зокрема, про порушення фінансової дисципліни на загальну суму 265,1 тис. грн, про оплату за завищеною вартістю ремонтних робіт, виконаних на загальну суму 61,8 тис. грн. Є дані про нарахування та виплату заробітної плати генеральному директору ДП «Медзакупівлі» за фактично невідпрацьований ним час та зайве нарахування і виплату головному бухгалтеру ДП «Медзакупівлі» заробітної плати за час відпустки, а також зайву сплату єдиного соціального внеску на загальну суму 0,6 тис. грн. В Держаудиті встановили, що «через низку невирішених питань підприємство у період, який підлягав ревізії, не проводило закупівлі за переліком напрямів профілактики, діагностики та лікування 2020 року за бюджетними програмами «Забезпечення медичних заходів окремих державних програм та комплексних заходів програмного характеру» та «Громадське здоров’я та заходи боротьби з епідеміями», які були йому доведені Міністерством охорони здоров’я України». Зате уклало договір закупівлю засобів індивідуального захисту на суму 22 050,0 тис. грн за відсутності рішення Органу управління щодо вчинення значного господарського зобов’язання. Багатомільйонних зловживань та слідів корупції – не виявили, хоча, бачимо, очільник підприємства також дещо лукавить про “60 грн. у нарахуванні відпускних” – йдеться про інші масштаби та про невиконання цілих напрямків (можливо, через протистояння з МОЗ).
Далі – ще складніше. Кілька українських видань почали поширювати інформацію про, м’яко кажучи, непрозоре проведення тендеру із закупівлі комп'ютерних томографів. За їх даними, пан Жумаділов лобіював компанію-переможця "АФС Медицинтехнік", що мала російські корені і найдешевшу пропозицію. І ДП погодилося купувати китайські томографи низької якості, що не відповідали заявленим технічним умовам, всупереч умовам конкурсу. У тендерній документації йшлося про комп'ютерні томографи американського виробництва, а ось на участь у конкурсі сумнівна компанія виставила вже китайські аналоги, що поступалися оригіналам за низкою технічних параметрів. І таким чином українські лікарні мали отримати замість сертифікованого обладнання Philips Healthcare низькоякісні китайські аналоги за ціною томографів європейського рівня.
У «Медзакупівлях» обурилися, назвали публікації скоординованою інформаційною кампанією проти ДП і на підтвердження надали на своїй сторінці на Facebook скріншоти абсолютно однакових текстів, розміщених у кількох виданнях, що навіть не звернулися до них за коментарем. «ДП «Медзакупівлі України» через електронну систему #Prozorro провело збір комерційних пропозицій від постачальників обладнання, кваліфікацію учасників та оцінку відповідності запропонованого обладнання технічним вимогам. По одному з оголошень серед інших ми дійсно отримали пропозицію ТОВ «АФС Медицинтехнік» щодо поставки КТ виробництва Philips. Ця пропозиція була відхилена з огляду на невідповідність запропонованого обладнання технічним вимогам до предмету закупівлі та наразі нами не розглядається», – так спростували звинувачення у прес-службі організації.
«Я так розумію, маємо справу з конкурентною боротьбою, в якій не цураються різних способів впливу на ухвалення нами рішення, тому що ми чітко окреслили позицію щодо надання постачальниками найвигідніших умов, – вважає сам Арсен Жумаділов. – Ймовірно, деякі з них вирішили натиснути на нас через ЗМІ».
Агенція насправді провела аналіз ринку, а не процедуру для виявлення переможця, пояснює Жумаділов, а потім продовжила перемовини з кваліфікованими постачальниками для отримання найбільш вигідних для держави умов. «За результатами ми акцептували пропозиції від двох постачальників на 54 апарати в загальній кількості, і з ними наразі укладаємо договори, – розповідає він. – Щойно укладемо, прозвітуємо, і ця інформація стане публічною. Наразі можу сказати, що всі апарати точно відповідають технічним вимогам, виставленим МОЗ, і самі постачальники мають повний пакет документів, що підтверджують їхню кваліфікацію».
ПРОБЛЕМА ГЛИБША: ХТО КОМУ ПСУЄ ТОРГИ?
Закупівлі ліків за державний кошт через міжнародні організації почали здійснювати у 2015 році. Агенція на чолі з Арсеном Жумаділовим ( переміг на відкритому конкурсі і пройшов спецперевірку) мала стати національним центром закупівельної експертизи. «Продовжити практику, розпочату у 2015-му, коли ми залучили міжнародні організації для проведення тендерів, – розповідає народний депутат України та екс-заступник міністра охорони здоров’я Ольга Стефанишина. – Ця реформа дала колосальну економію коштів, порівняно з закупівлями часів Богатирьової (очільниця МОЗ у 2012-2014 роках, з жовтня 2014 оголошена у розшук Генеральною прокуратурою України Ред) – до 40% за даними Рахункової палати».
На агенцію поклали місію розвивати реформу закупівель, переймаючи досвід міжнародних організацій. На ній багато функцій, спрямованих на те, щоб держава купувала тільки дійсно необхідне, з оптимальною ціною і у точних, верифікованих обсягах на тендерній основі. Перші успішні аукціони державного підприємства за кошти Глобального фонду відбулися у березні 2019 року і результати показали, що закупівельна агенція отримує значно нижчі ціни на лікарські засоби, ніж середня ціна постачальників у ProZorro. Подальші закупівлі демонстрували економію більш ніж у 5 разів. Ну і нещодавній зекономлений мільярд – теж аргумент. «На всю програму закупівлі ліків сьогодні виділяється майже 10 млрд грн. Звісно, люди, яким хотілося б заробляти на закупівлі ліків, як у часи Богатирьової (коли до 40% коштів просто відмивалося на держзакупівлях), хотіли б повернутися до старих схем і працювати за ними», – вважає народна депутатка і громадська активістка.
«Медзакупівлі» вже не користуються повною незалежністю у діях від початку літа, коли, за словами Стефанишиної, МОЗ в особі міністра Максима Степанова змусило погоджувати з ним різні процедури. «Наприклад, відправляти їм документи на затвердження перед оголошенням тендеру а потім після оголошення. Це вже призвело до затримок тендерів, – розповідає вона. – Один документ, який ДП таким чином надіслало в МОЗ, щоб оголосити тендер (в сфері дитячої онкології), міністр погоджував 28 днів». Відповідно, вона вважає, що нова постанова “фактично перетворить ДП "Медичні закупівлі України" на тендерний відділ МОЗ», оскільки МОЗ визначатиме технічні, якісні та інші характеристики товарів та самостійно доводитиме їх до одержувача бюджетних коштів (тобто ДП).
«Це – переведення підприємства у повну залежність від МОЗ. Коли формується тендерна документація, дуже важливо, як прописуються вимоги до учасників, – пояснює Стефанишина. – Тим, в якій формі МОЗ вирішить замовити лікарський засіб (в інфузіях, таблетках тощо), в якому дозуванні, можна взагалі монополізувати цю позицію». Деякі ж виробники випускають ліки суто у певному дозуванні, для медиків то не так важливо, а для тендерів – надзвичайно. Пропишеш якесь конкретне дозування – і тендерна документація вже «заточена» під одного виробника.
«Той, хто її формує, має бути максимально незалежним і прописувати тендерні вимоги якомога ширше, щоб була конкуренція, – говорить Ольга Стефанишина. – Якщо ж є мета звузити цю конкуренцію, значить, є змова». На її думку, прийняття урядом ініційованої МОЗом постанови дасть міністру ще більше важелів для керування тендерними процесами, що тягне за собою очевидні корупційні ризики. А коли тендер буде містити дискримінаційні умови або обмежувати конкуренцію, ДП муситиме реагувати зверненням з офіційними листами до МОЗ щодо внесення змін до тендеру. Тендер може оскаржуватися в АМКУ, і тоді потрібно вносити зміни в технічне завдання. І хоч ТЗ формулював МОЗ, оскарження подаватимуть до «Медзакупівель», почнеться паперова тяганина і це дуже сильно загальмує процес закупівель.
«Тиск на ДП здійснюється, щоб контролювати закупівлі і, власне, кошти», – переконана Стефанишина.
«Коли рішення про те, що купити, а потім у кого купити, ухвалюються в одному кабінеті, це створює велику спокусу до зловживання владними повноваженнями – купувати у того, хто запропонував, скажімо так, спеціальні умови», – каже Арсен Жумаділов. Те, що відбувається навколо ДП останнім часом і саму постанову, що ухвалили в стінах Кабміну, у агенції розцінюють як спробу скомпрометувати саме концептуальне бачення незалежних закупівель і зосередити в міністерстві максимум повноважень, щоб визначати, в кого зрештою держава щось придбає.
На запит та наполегливі звернення Укрінформу щодо озвучених звинувачень у прес-службі МОЗ відповіли, що коментувати їх не будуть і навіть не реєструватимуть як запит на публічну інформацію. Публічно відповісти на численні питання преси щодо ситуації з медичними закупівлями і прийняттям Кабміном постанови обіцяли наприкінці тижня.
ПОСТАНОВА І ЇЇ НАСЛІДКИ
27 жовтня уряд прийняв постанову ініційовану Міністерством. Як стверджують у Благодійному фонді «Пацієнти України», відтепер порядок взаємодії між МОЗ як головним розпорядником бюджетних коштів та одержувачем бюджетних коштів, медико-технічні вимоги до товарів і послуг, які є предметом закупівлі, затверджуватиметься наказом МОЗ в установленому порядку. Технічні завдання на 95% складають саме ці медико-технічні вимоги і лише на 5% – умови поставки і оплати. Іншої інформації поки що немає.
Наразі офіційної інформації про постанову немає на сайті уряду та МОЗ, тому складно оцінювати ситуацію, говорять у ДП «Медзакупівлі». «Якщо ж дійсно така постанова була ухвалена, ми очікуємо, що набрання нею чинності буде відтерміновано доти, доки МОЗом не буде підготовлено порядок взаємодії між МОЗ та ДП, – говорить з цього приводу Арсен Жумаділов. – У такому порядку взаємодії мають бути передбачені запобіжники від необгрунтованого звуження чи унеможливлення конкуренції при проведенні закупівель. Ми сподіваємось, що МОЗ долучить представників ДП до розробки такого документу».
Ольга Стефанишина бачить високі ризики в тому, що тендери фактично «заморозяться», і до кінця року кошти не витратять, доведеться повертати їх до держбюджету. Або, допускає депутатка, наприкінці року швидко перерахують гроші поставникам, як це сталося у 2014 році. «Тендери не проводили і дотягнули до листопада, а потім наприкінці року перерахували кошти на різні фірми-прокладки, щоб не пропали. На частину коштів ліків навіть не закупили, – розповідає Ольга Стефанишина. – Здається, близько 47 млн було перераховано тільки на дистриб’юторську фірму для закупівлі ліків для ВІЛ-інфікованих, та ліки не були поставлені, і державні кошти по суті вкрали. Потім міністра зняли і питання заглохло».
ЗАКУПІВЛІ ЛІКІВ ВІДСТАЛИ НА 4 МІСЯЦІ, ПАЦІЄНТИ ОБУРЮЮТЬСЯ
Наскільки обгрунтовані ці побоювання? За деякими даними, станом на жовтень реалізовано 15% держзакупівель ліків з плану на 2020-й. Поки що МОЗ ці дані не підтвердив, однак, якщо це так, ризики більш ніж суттєві.
Цього року план ділять між собою три закупівельники – «Медичні закупівлі України» і дві міжнародні організації: програма розвитку ООН в Україні (ПРООН) та британська королівська агенція Crown Agents. «Всі тендери, які проводить ДП, затягнуті в часі, бо МОЗ від літа діє все жорсткіше, але підприємство найкраще з усіх просунулося вперед: за всіма своїми 14 програмами вже оголосило тендери і 20 жовтня навіть була перша поставка ліків, – розповідає Інна Іваненко, виконавчий директор БФ «Пацієнти України». – Перші ліки у жовтні – це неприпустимо. Попередні роки вони надходили ще влітку». У міжнародних закупівельників справа ще гірша – одна структура нещодавно почала тендерні процедури за 9 програмами з 13, інша (ПРООН) ще й договорів з міністерством не підписала. «Цього року відбір міжнародних організацій міністерством почався лише 7 серпня, 7 вересня завершився. В попередні роки це відбувалося у березні», – пояснює Іваненко.
Досі українські пацієнти отримали лише два препарати від держави – один за програмою дитячої, інший – дорослої онкології. Скільки ліків залишилося у інших категорій хворих, невідомо. «Суспільно важлива інформація про залишки препаратів раніше висіла в таблиці на сайті МОЗ, тепер її немає. Можемо збирати інформацію лише у пацієнтів», – говорить Інна Іваненко. І картина критична як мінімум у дитячій онкології та орфанних захворюваннях – пацієнти у різних регіонах виходять на вуличні протести, обривають гарячі лінії «Пацієнтів України» і вже вичерпали ресурси місцевих бюджетів. Та ліки в кращому випадку будуть у наступному році.
ДП «Медзакупівлі» сподіваються до кінця року законтрактувати контрагентів, говорить Жумаділов, але це ще не поставки препаратів. Виробники такої продукції працюють під замовлення, їм потрібно 3-6 місяців на виконання. «Ми планували почати закупівлі в березні і оголосити всю закупівельну номенклатуру до 15 квітня, а стартували у червні. Тоді ж у МОЗ змінили профільну постанову, що регулює порядок використання коштів, яка й ускладнила процес, – пояснює він. – Тому й закінчили оголошувати процедури тільки у вересні». А препарати здебільшого такі, що навіть за великі гроші не купиш – їх не тримають у аптеках, а на міждержавному рівні купують. Протистояння установ, що цим займаються, обійдуться пацієнтам дорого.
«Ми роботу ДП дуже прицільно моніторимо, бо цей закупівельник вперше вийшов на ринок. Невидима рука, яка постійно намагається втрутитись у тендерний процес, дуже відчувається”- зізнається Інна Іваненко.
Втім, “для того й існує громадський контроль, каже вона, аби блокувати невірні рішення. Ціна – життя людей”.
