Павло Пушкар є одним із найкомпетентніших українських фахівців, що спеціалізуються на діяльності Європейського суду з прав людини та Комітету міністрів Ради Європи. Юрист-міжнародник працює у Раді Європи з 2002 року, де останні кілька років очолює відділ у департаменті виконання рішень ЄСПЛ.
Про прогрес і проблеми України в європейській системі захисту прав людини, а також, чому реформа судової системи є неодмінною складовою європейської інтеграції держави, він розповів у ексклюзивному інтерв'ю власному кореспонденту Укрінформу в Страсбурзі.
ВИКОНАННЯ СУДОВИХ РІШЕНЬ ПРОТИ ДЕРЖАВИ: 4% АБО 40%?
- Павле, на початку червня Комітет міністрів Ради Європи провів засідання з питань імплементації країнами-учасниками Конвенції з прав людини рішень Європейського суду з прав людини. Які на сьогодні є висновки Комітету відносно України?
- Такі, як правило, триденні засідання Комітету міністрів, як у червні цього року, проводяться чотири рази на рік. Тут важливо знати і розуміти: у конвенційній системі захисту прав людини працюють, фактично, два органи. Це – Європейський суд з прав людини і Комітет міністрів Ради Європи. ЄСПЧ декларує порушення Європейської конвенції з прав людини – тобто ідентифікує проблеми її недотримання. Комітет міністрів Ради Європи на підставі цих рішень «веде» державу до моменту забезпечення дотримання зобов’язань за Конвенцією, і тільки у випадку повного виконання закриває процедуру нагляду за виконанням рішення Страсбурзького суду. Головною метою такої системи є створення умов, які б унеможливлювали наступні порушення прав людини в Європі, в країнах, що визнали Конвенцію з прав людини та стандарти Ради Європи.
Стосовно України на червневому засіданні КМРЄ розглядалися три групи справ, які відображають найбільші системні, структурні проблеми, які не вирішуються впродовж досить довгого періоду часу.
По-перше, йдеться про невиконання національних судових рішень, постановлених проти держави, державних органів, установ та підприємств.
По-друге, це законність і тривалість тримання під вартою на досудовій стадії кримінального провадження і незабезпечення права на отримання компенсації за незаконне перебування під вартою.
По-третє, йдеться про можливість для осіб, що перебувають під вартою, мати доступ до процедур звернення до ЄСПЧ. Коли існують об’єктивні обмеження для осіб, які перебувають під вартою, або відбувають покарання, отримати копії документів з матеріалів, наприклад, кримінальної справи для звернення до ЄСПЛ.
Щодо невиконання рішень судів стосовно держави, наприклад, за деякими оцінками неурядових організацій в Україні виконуються лише 3-4% таких судових рішень. Водночас, за офіційною державною статистикою – це 11-40% рішень, які виконуються за різними бюджетними програмами та категоріями судових рішень.
Це дуже серйозна, болюча, системна проблема, яка стосується всіх українців, адже йдеться про обмеження доступу до правосуддя, тобто незабезпечення права на справедливий суд.
Серед основних висновків, які Україна повинна врахувати за результатами засідання Комітету міністрів РЄ у червні, дипломатичною мовою, – це необхідність забезпечення постійної політичної волі, політичної підтримки на найвищому рівні для подолання вказаних проблем; створення дієвого механізму виконання рішень національних судів, включаючи забезпечення компенсації від держави за затримки із виконанням судових рішень.
УКРАЇНА – В ЛІДЕРАХ ЗА КІЛЬКІСТЮ СПРАВ НА РОЗГЛЯДІ В ЄСПЛ
- Якою загалом є статистика по Україні у частині порушених ЄСПЛ справ, порівняно з іншими країнами?
- Станом на сьогодні, стосовно всіх 47 країн-членів Ради Європи на виконанні перебуває 5499 рішень ЄСПЛ. Відносно України, – наразі маємо 546 рішень ЄСПЛ, що складає приблизно 10% від усієї зазначеної кількості справ. З них 121 справа стосується згаданих окремих системних проблем, яких стосовно України, основних, десь близько десяти. Що найголовніше, від цих проблем державі усунутися неможливо. Їхнє вирішення є чинником базової відповідності правової системи України європейській системі захисту прав людини. І це також стимулює процес інтеграції до Євросоюзу, адже йдеться про сумісність національної правової системи з європейським конституційним правом.
А загалом стосовно України у Суді знаходиться близько 7850 заяв, або 13,5% від всіх, що перебувають на розгляді (на 31 травня 2019 року). Досить велика кількість заяв на розгляді стосуються збройного конфлікту на сході України та подій у Криму (4000 на кінець грудня 2018 року). Також на розгляді на кінець грудня 2018 року перебувало 5 міждержавних справ, поданих Україною проти Росії.
Тобто, питоме навантаження – досить високе, і Україна продовжує входити у четвірку країн, разом з РФ, Румунією і Туреччиною, за кількістю заяв на розгляді у ЄСПЛ.
А загалом за весь час відносно України Судом було постановлено 1550 рішень, де визнавалося порушення Європейської конвенції.
- Яку країну можна вважати, так би мовити, найбільш недисциплінованою у Раді Європи щодо виконання рішень Суду?
- Комітет міністрів не вживає таких категорій як «дисциплінованість». Для розуміння того, чи держава належно дотримується зобов’язань за конвенцією, що й включає виконання рішень ЄСПЛ, береться до уваги суть проблеми та дії держави для її подолання.
Нагадаю, відносно України – це 121 проблема – і це дуже багато.
Також серед лідерів за кількістю справ, які на контролі КМРЄ, є Росія (1643 справи), Туреччина (943), Румунія (316).
Деякі держави не вбачають кількісні показники абсолютними і співвідносять це з кількістю населення або обсягами виплат компенсацій. Але така статистика не повною мірою відображає суттєвий зміст процесу: виконання рішення Європейського суду забезпечує дотримання Конвенції з прав людини на національному рівні, повертає державу в позитивне русло. Тому найбільше занепокоєння повинні викликати держави, які впродовж тривалого часу не вирішують невідповідність своїх правових систем вимогам Ради Європи та рішень Європейського суду.
БАГАТО ДЕРЖАВ СТИКАЮТЬСЯ З ВНУТРІШНІМИ ПЕРЕШКОДАМИ ПРИ ВИКОНАННІ РІШЕНЬ СУДУ
- Як ви оцінюєте національне законодавство Росії, за яким держава може не виконувати рішення міжнародних судів, зокрема, ЄСПЛ, якщо вони нібито не відповідають конституції РФ? Чи є це порушенням Європейської конвенції з прав людини та зобов’язань і принципів у Раді Європи загалом?
- Про це досить детально у своїй доповіді вже заявляла і Венеційська комісія, де оцінюються зміни до відповідного закону 2015 року та повноваження конституційного суду Росії визначати, що рішення не може виконуватися, якщо воно протирічить конституційному публічному порядку. Про це також висловлювався колишній голова ЄСПЛ Гвідо Раймонді, двічі на річних прес-конференціях 2016-го та 2017 років. Він наголосив, що існування такої процедури вже викликає занепокоєння. Сама ж процедура не розглядалася на відповідність Конвенції Європейським судом. Однак, Комітет міністрів Ради Європи у березні 2019 року звернув увагу РФ на необхідність дотримання вимог статті 46 Конвенції «при виконанні рішення у справі «ОАО Нефтяная компания Юкос». Ця стаття визначає рішення Суду проти держави-відповідача обов’язковим до виконання.
Але, на мою думку, проблема створення та подолання правових перешкод стосується не лише Російської Федерації. Є й інші країни, які на національному рівні, можливо недостатньо розуміючи вимоги Конвенції та обов’язок виконувати рішення ЄСПЛ, не можуть подолати перешкоди, створені в національній правовій системі для виконання рішень Європейського суду.
Україна у цій сфері зробила значний прогрес, ухваливши у 2006 році закон про виконання рішень ЄСПЛ, де практика цього суду визнається джерелом права для національних судів. Однак, необхідно і далі вдосконалити цей закон і так само інституційний механізм виконання рішень ЄСПЛ, зокрема, координацію виконання рішень між гілками влади та державними інституціями, який має призводити до повного виконання таких рішень.
АВТОМАТИЧНЕ ВИКОНАННЯ: ВІД РЕКОМЕНДАЦІЙ ДО ІМПЕРАТИВУ
- В одній із нещодавніх публікацій ви порушили проблематику автоматичного виконання судових рішень, постановлених ЄСПЛ проти держави. Що це означає для України, чи ефективно і належно дотримується держава у зв'язку з цим зобов’язань за Європейською конвенцією?
- Цим питанням порушується «давня» та структурна проблема неналежного виконання рішень, постановлених проти держави. Вперше Суд вказав на неї ще у 1998 році і КМРЄ здійснює нагляд за цією проблемою з 2004 року по даний час.
У своєму рішенні у червні цього року Комітет міністрів також вказав на проблему, яка стосується загалом усієї судової системи та становить небезпеку для дотримання прав людини і доступу до правосуддя.
Адже рішення ЄСПЛ, яке постановлене проти держави або державного органу чи організації, повинно виконуватися безумовно, без додаткових адміністративних процедур, штучних перепон, додаткових перевірок виконуваності самого рішення. Також вирішення потребує питання фінансування виконання рішень, бюджетне планування таких видатків.
Задля виконання цих завдань та вимог у співпраці з європейськими експертами був розроблений проект Національної стратегії вирішення проблеми невиконання судових рішень, постановлених проти держави. І КМРЄ схвально оцінив ці зусилля. Комітет міністрів рекомендував Україні спочатку прийняти проект Стратегії як рекомендаційний, а потім – як обов'язковий до виконання стратегічний документ. Позитивно була оцінена і практика Великої палати Верховного суду та Конституційного суду України стосовно цієї проблеми.
- Про що йдеться у Стратегії?
- Документ рекомендує реформувати систему виконання рішень з точки зору її законодавчого, інституційного та практичного наповнення, створити систему «автоматичного виконання» та відповідних «засобів захисту», зокрема створити можливості отримання компенсації або пришвидшення виконання судового рішення.
На сьогодні вже зроблено чимало, але реформи у цій сфері повинні продовжуватися. Адже ці питання стосуються кожного українського громадянина, можуть негативно впливати на інвестиційну діяльність, довіру до суду та судової системи, загалом можуть завдавати значних репутаційних втрат державі на міжнародній арені.
СУДОВА ПРАКТИКА: НОВЕЛИ І СПОРИ ЧЕРЕЗ TELEGRAM
- Чи належно в Україні аналізується і узагальнюється судова практика ЄСПЛ, щоб національна судова і правоохоронна системи на всіх рівнях діяли в інтересах як громадян, так і держави, – щоб зменшити кількість звернень до Суду в Страсбурзі?
- Так, Верховний суд робить надзвичайно багато для аналізу та узагальнення судової практики ЄСПЛ – дайджести, огляди, роз'яснення юридичний спорів. Це допомагає суддям, адвокатам та всій юридичній спільноті. Крім того, ця інформація розповсюджується на веб-сайті Верховного суду, в соціальних мережах, існує Telegram канал ВСУ, де зручно та у стислій формі викладаються всі новели та правові підходи ЄСПЛ. Залишається лише правильно застосовувати практику Європейського суду.
Що стосується правоохоронної системи, то для правильного розуміння співробітниками прокуратури та правоохоронців правових позицій ЄСПЛ, слід проводити професійне навчання, починаючи з вишів, та продовжувати тренінги й підвищення кваліфікації в подальшому.
- До кінця року Комітет міністрів РЄ ще двічі розглядатиме виконання державами рішень ЄСПЛ. Який порядок денний для України на цих засіданнях?
- Критеріями тут є розвиток подій за справами, їхня значущість, резонансність, складність, необхідність політичної підтримки цього процесу самим КМРЄ як органом колективного нагляду за виконанням державами зобов’язань за Конвенцією. У вересні КМРЄ розглядатиме три групи справ – про дисциплінарну відповідальність і кар'єри суддів, про неналежне розслідування фактів катувань правоохоронними органами з метою в тому числі здобуття зізнавальних показань, а також, знову, про створення механізму компенсації шкоди і забезпечення виконання рішень національних судів, постановлених проти держави.
На кінець року планується включити до розгляду питання, пов'язані із захистом журналістської діяльності (це справа «Гонгадзе проти України»), питання щодо надмірної тривалості судового провадження у кримінальних і цивільних справах, а також питання адміністративної відповідальності за висловлення особистих поглядів, порушення права на свободу слова.
Андрій Лавренюк, Страсбург