Програма «U-LEAD з Європою» діє в Україні з 2016 року. Увесь цей час фахівці та експерти європейського рівня допомагають територіальним громадам у зміцненні місцевого самоврядування в умовах реформи децентралізації. З липня минулого року розпочалася друга фаза діяльності Програми «U-LEAD з Європою», ціллю якої є також посилити спроможність основних учасників на центральному, регіональному та місцевому рівнях і сприяти визначенню функцій у межах конкретних галузевих політик.

Можливості, які постали перед місцевим самоврядуванням після виборів 25 жовтня 2020 року, для більшості ТГ стали викликами. Лише на Львівщині серед 73 утворених територіальних громад, 47 (зокрема й на базі міст обласного значення) – були створені «з нуля». Про це говоримо з керівницею Львівського регіонального офісу Програми «U-LEAD з Європою» Галиною Хрущак.

ПРЕДСТАВНИКИ ЄВРОСОЮЗУ ПИШАЮТЬСЯ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЄЮ В УКРАЇНІ

- 13-14 травня з робочим візитом у Львові перебував заступник голови Представництва ЄС в Україні Ремі Дюфло, який відвідав Львівський регіональний офіс Програми "U-LEAD з Європою". Наскільки важливим є його приїзд до вас?

- Для нас дуже важливим є візит пана Ремі Дюфло. По-перше тому, що пан Ремі приїхав в Україну і виконує свою місію з січня 2021 року, і тому він поки не дуже добре знає нашу діяльність, а для нас як для Програми, що фінансується Європейським Союзом та країнами-членами ЄС, дуже важливо, що представництво Євросоюзу, посадові особи, які працюють в Україні, мають можливість бачити той результат і внесок, який отримує наша країна за кошти, що надходять від платників податків Європейського Союзу.

- Як оцінив вашу роботу представник ЄС?

- Перше, що сказав пан Дюфло, коли до нас прийшов, було те, що він особисто і Представництво ЄС загалом дуже пишаються Програмою «U-LEAD з Європою» і розуміють, що успіх програми – це насамперед регіональні представництва. Ми знаємо, що політика формується в Києві, але забезпечують виконання цієї політики в регіонах. Якби програма не мала регіональних представництв, що безпосередньо працюють із територіальними громадами, з посадовими особами органів місцевого самоврядування, з мешканцями, з громадськими діячами, з журналістами, зокрема, то реформа та децентралізація не мали б таких результатів. Насправді, в Україні перший рівень завершено, можна сказати, в рекордні часи, ми почали і закінчили за 5 років першу частину. Зараз ми на етапі її імплементації. Є дуже багато нових запитань і викликів, і нам важливо, що представники ЄС їздять до нас, слухають потреби.

- Які досягнення Львівського регіонального офісу вважаєте найефективнішими?

- Те, чим ми пишаємося насамперед, – це, звичайно, контакти, які нам вдалося налагодити з територіальними громадами, з людьми, які працюють, з керівниками ТГ, бо без комунікації було би складно працювати. Тим більше, що наша програма не працює в інфраструктурному напрямку, тобто ми не надаємо підтримки на «тверді» проєкти, наше завдання – це навчання і експертна підтримка. І тому нам дуже важливо зрозуміти, в чому полягає потреба громад, які напрямки в них є зараз.

ВИКЛИКИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД В УМОВАХ РЕФОРМУВАННЯ

- Тож які найбільші проблеми у громад на Львівщині і як ви їм допомагаєте?

- Минулого року, коли закінчилися вибори, ми розуміли, що в нас буде 73 ТГ. З них лише 6 не змінили свою територію, і ще близько 20-ти громад розширили її, тобто ми розуміли, що там уже буде команда, яка працювала в форматі нових повноважень. А понад 40 громад у нас почали розвиток «з нуля». Тому наша команда розуміла, що буде багато запитань. У межах Програми був напрацьований навчальний пакет «Перші кроки новостворених громад». Цей пакет підтримки тривав з жовтня 2020 року по січень 2021-го. У нас була серія вебінарів і консультацій. Це був такий марафон спілкування з командами ТГ, які почали формуватися. І починали ми практично з перших кроків, тобто є результат виборів, що робити далі: як скликати першу сесію, які питання розглядати на ній, які повноваження в голови, секретаря, депутатів. Далі дуже багато стояло запитань щодо реорганізації, бо треба було припиняти повноваження старих рад і запускати нові. Слід було також зробити великий акцент на людях, які там працюють, бо ми як організація, що фінансується за кошти ЄС, насамперед турбуємося про дотримання прав людини, законності працевлаштування, робимо наголос на забезпеченні прав працівників у муніципалітетах.

- Але чималі скорочення таки відбулися…

- Звичайно, скорочення відбулися, бо в багатьох сільських і селищних радах були досить великі штати працівників. Наприклад, на одній з наших консультацій ми детально говорили про Сколівську громаду: до них приєдналося 11 рад, і кожна мала від шести до десяти працівників. Зрозуміло, що вони не можуть запропонувати майже ста людям роботу і гідну зарплату. Тому насправді було складно, і це можна назвати одним з основних викликів. 

- Тобто залишали лише найкращих, чи як у нас раніше велося - кума, брата, свата?

- Кадровий потенціал громад – це дуже важке і надзвичайно важливе питання. Незважаючи на те, що люди є. Проте тих, хто справді готовий виконувати нові повноваження, не так багато.

Наприклад, у кожній сільській раді був бухгалтер, але він мав справу тільки з виплатою зарплат кільком людям і з деякими проплатами, в основному за комунальні послуги. У нинішній територіальній громаді є потреба ділити функції бухгалтерії та фінансів. Наші нові громади на початку просто не розуміли, що фінансист і бухгалтер це взагалі різні професії. Але бухгалтер – це виконавець процедури, фінансист – це людина, яка забезпечує також прогнозну діяльність. Це люди, які працюють з джерелами доходів, з розширенням їх бази, які розуміють, що і де в громаді відбувається з точки зору наповнення бюджету і готові давати пропозиції іншим відділам – архітектурі, земельникам, управлінню комунальним майном щодо того, де є приховані резерви і прогнозувати їх надходження. Бухгалтерія – це дуже важливо, але водночас це більш процедурні моменти.

У нас громади часто цього не розуміли і зіткнулися з тим, що їм треба було формувати нові бюджети. За законом дедлайн був до 25 грудня 2020 року. То громади насправді дуже часто себе відчували, наче ті сліпі кошенята, яких кинули у воду, і потребували підтримки, яку ми надавали.

Місцеве населення хоче якісних рішень від людей, які працюють в органах влади, але вони дуже часто забувають, що якісні рішення продукують фахівці. Тому навіть ті люди, які лишилися, боялися скорочення, мали зв’язки, але не хотіли вчитися та вдосконалюватися, з часом самі написали заяви на звільнення, бо не справлялися з обсягом тих повноважень, що на них упали.

- Але кваліфіковані фахівці вимагають відповідної заробітної плати, яку наше місцеве самоврядування поки що неспроможне їм забезпечити…

- Ви абсолютно праві, фахівець, який працює за зарплату 3-4 тис. грн – це не завжди людина, яка готова виробити якісні рішення. Людина, яка має хорошу освіту, цікавиться, постійно розвиває себе, капіталізує, вона знаходить роботу в бізнесі, а не йде в органи місцевого самоврядування, особливо на посади спеціалістів, начальників відділів. Це є найбільша проблема в місцевому самоврядування, яку ми зараз бачимо.

Але ми над цим працюємо і нам багато чого вдається в роботі безпосередньо з людьми, які там є. Якщо працівники розуміють, що треба підвищувати свою кваліфікацію, вони звертаються до нас, ходять на наші заходи, слухають, вивчають, набувають досвіду.

На жаль, сьогодні маємо законодавство, яке не дозволяє місцевим органам влади платити більшу заробітну плату. Якщо в органах державної влади це впорядковано, коли основна зарплата становить більшу частину, а решту – преміальні, то в місцевому самоврядуванні по-іншому передбачено формування фонду заробітної плати. І навіть ті громади, які мають можливість платити більше, вимушені виписувати своїм працівникам за якісну роботу так звані премії. А в місцевого населення премії завжди асоціюються зі зловживанням, корупцією, недобросовісністю. Зараз дуже активно проводиться, зокрема із залученням фахівців нашої Програми, робота над новим законом «Про місцеве самоврядування», бо попередній, що був прийнятий у 1996 році, потребує суттєвого оновлення. Законодавство не встигає за реформою і приймається вже на вимогу населення, на запит громад. І ми тут теж є посередниками, бо працюючи безпосередньо з громадами, маємо можливість бачити тенденції, запити, які формують громади і, відповідно, переносити їх для того, щоб можна було виробляти політику в Києві.

- У нас досить багато обрано нових голів громад, які не мали досвіду й отримали надзвичайні ресурси та можливості. Чи дають вони раду зі своїми повноваженнями в громадах? Чи звертаються за підтримкою?

- Нещодавно завершився величезний інтенсив для голів громад – «Кроки для керівників». Це також був виклик, бо ця програма для новообраних голів була вперше запроваджена ще в 2018 році, ми вчили голів, які вперше були обрані головами громад. На той час цих голів було не так багато, до п’яти в кожній області. Зараз ми мали дуже велику кількість людей. Ми розуміли, що в Україні утворено 1029 громад і навчити, нехай навіть 30% голів нам не вдасться. Тому ми організували конкурс. Ті голови, які хотіли вчитися в нашій програмі, писали мотиваційні листи, в результаті було відібрано 150 громад. З Львівщини було 8 голів: із Червоноградської, Новороздільської, Східницької, Миколаївської, Меденицької, Добротвірської, Новояворівської та Мостиської громад.

«Кроки для керівників» було поділено на три великі кластери, які стосувалися, по-перше, стратегічного управління, по-друге, якісних послуг для громад — тут, в основному, говорили про освіту, охорону здоров’я, соціальну сферу й адміністративні послуги, а третій кластер називався «Громада, дружня до бізнесу». Голови брали участь спочатку в навчальних модулях, де були запрошені фахівці високого рівня, зокрема представники міністерств, які розказували про стратегії, бачення, про те, як приймати рішення та ін. А після цього голови працювали в групах-воркшопах, де їм давалися умовні проблеми з певної сфери, і вони напрацьовували, як можна вирішити це питання.

НОВА ДІЯЛЬНІСТЬ ПРОГРАМИ - ПОГЛИБЛЕНА ПІДТРИМКА ГРОМАД В КОНКРЕТНИХ НАПРЯМКАХ

- Одним з найважливіших документів для функціонування громади є «Стратегія розвитку». Чи є дедлайни щодо її написання? Адже новоствореним ТГ досить важко оцінити свій потенціал. Що ви радите?

- Як такого дедлайну немає, але вони мають зробити подальші кроки для можливості розвитку громади. І чим швидше та якісніше це буде зроблено, тим краще для громади. Наприклад, у нас умовою подачі заявок і документів в Фонд регіонального розвитку є обов’язкова наявність «Стратегії розвитку». Тобто якщо її немає, то громада не може брати участі в різноманітних конкурсах. І ніби й обов’язковості немає, але громада повинна розуміти, наскільки це їй потрібно. Цього року величезний запит громад на розробку стратегії, не лише у Львівській області.

У межах нашої Програми ми також проводили конкурс, і зараз крок за кроком надаємо допомогу громадам із написання стратегії розвитку. Цього року працюємо з Шегинівською і Східницькою громадами, а загалом з 2017-го ми допомогли розробити стратегію розвитку для 14 громад Львівської області. І, власне, хочу наголосити, що саме допомогли, бо ми не пишемо, ми проводимо громади крок за кроком через процедуру написання стратегії. Адже її має створити громада самостійно, щоб зрозуміти, як надалі цей документ використовується.

Якщо громада замовила написання стратегії, і експерти їй написали якісно, але документ відірваний від життя конкретної ТГ, то це так і залишиться просто документом, що лежатиме на поличці в кабінеті голови. Завдання нашої програми, оскільки ми ж не будемо існувати постійно, навчити місцеві громади давати собі раду надалі.

- І які ще конкретні кроки ви робите?

- Ми не тільки проводимо навчання, зараз ми запустили новий напрямок, з яким раніше не працювали. Ми розуміємо, що потреба в консультаціях і навчаннях у поточній щоденній діяльності спадає, а Програма ще працюватиме три роки, тож нам потрібно пропонувати інший продукт. І ми вирішили, що будемо зосереджуватися на підтримці громад у найбільш нагальних для них питаннях і будемо не тільки вчити, а й конкретно допомагати у вирішені таких потреб.

Вже зараз, із 25 травня, Програма запускає цикл навчань для відібраних громад, які будуть проходити, зокрема, і на базі нашого Львівського офісу. Громади пройдуть інтенсив з управління земельними ресурсами та у сфері  просторового планування. Після цього вони зможуть отримати підтримку Програми або в проведені земельного аудиту, або в розробці концепції просторового розвитку. Крім того, зараз запускаємо робочі групи з обміну досвідом. Спочатку ми зосередилися на проблемах, які мають найгостріший запит -  на освіті й охороні здоров’я. Це вже не буде просто лекція чи семінар. Після того, як громада пройде навчання, наші експерти допомагають їй розробляти конкретне рішення, наприклад, мережу освітніх чи медичних закладів.

- Зупиніться, будь ласка, на цьому детальніше. Для чого потрібен громадам земельний аудит та комплексний план просторового планування?

- Громада, особливо новостворена, дуже часто не розуміє, яка у неї ситуація із земельними ресурсами: яка є земля, де вона, які документи є, а які ще потрібні, хто нею володіє або не володіє. Зараз є можливість оцифрування та візуалізації земель, що належать громадам, – це дієвий спосіб наповнювати бюджет, вести корисний діалог із фермерами й планувати сталий розвиток.

Друге питання – це Комплексний план просторового планування, новий документ, який передбачається зміненим, оновленим законодавством України. Це одночасно і містобудівна, і земельна документація. Завдяки його існуванню громаді простіше формувати інвестиційні пропозиції. Фактично, зараз ми маємо зовсім інший підхід – це просторове планування у громаді, яке передбачає комплексний підхід до управління територією громади. Громада планує свій розвиток у контексті всієї території, а не тільки в межах генпланів окремих населених пунктів. Це частина загальної стратегії розвитку, яка стосується суто архітектурних і земельних питань. Громади розуміють, що їм це потрібно, але вони не знають, як це зробити. І тому ті громади, які в нас пройдуть навчання, зможуть обрати одну з послуг.

- Освіта і медицина – це ті напрямки, які мають від держави найбільші дотації, але разом з тим тут зараз відбувається реформування, яке передбачає суттєві зміни. Чи здатні громади налагодити роботу в цих надважливих сферах?

- Тому ми й вирішили точково працювати саме в освіті та первинній охороні здоров’я. Це один із наших нових пріоритетних напрямків, тут ми будемо допомагати в напрацюванні конкретних речей. Також наша підтримка не полягатиме лише в формуванні картографічних матеріалів, чи проведенні відповідних розрахунків, а й у допомозі громадам прокомунікувати з населенням. Тому що дуже часто план може бути хорошим, але, якщо керівництво громади не працює над тим, щоб ці зміни сприйняли самі мешканці, то навіть найбільш ідеальний - провалиться. Керівництво громад наголошує, що потрібно, щоб була третя «експертна» сторона, своєрідний модератор, яким ми й виступаємо.

Наприклад, дуже часто думають, що закривають школи, бо економлять гроші, але справа не в тому. Слід показати, що це не просто громада собі вирішила ту школу закрити, а є реально напрацьоване рішення для того, щоби покращити якість освіти. Сучасна освіта — це не приміщення, а методики, обладнання, зокрема і якісний інтернет. Сучасні діти тепер не вчаться, як 20 років тому, і педагоги теж потребують відповідного навчання, підтримки. На все це потрібні гроші, і громаді іноді краще витратити кошти на цей розвиток, ніж утримувати школу де вчиться 10 дітей.

- Скільки громад в Україні беруть участь у цьому проєкті?

- Ми в Україні зібрали 48 громад за напрямом освіти і 48 — за напрямом охорони здоров’я, це переважно по дві громади з кожної області. Громади подавали заявки з мотиваційним листом, аби переконати, що саме їм потрібна підтримка, бо дійсно допомогти всім в Україні, ми просто фізично не зможемо. Звичайно, першочергово, робили наголос на новоутворені громади або такі, в яких не було успішних кроків з реорганізації освіти чи медицини, або такі, де є дуже розвинута мережа.

- А які громади з Львівщини було відібрано?

- На Львівщині відібрали тільки дві громади, що працюватимуть в освітній сфері. Це Бродівська - новоутворена і дуже велика громада, сюди увійшло близько 20-ти сільських рад. І Лопатинська ТГ у Радехівському районі, яка має достатньо складну ситуацію, бо їм дісталося на момент об’єднання рішення районної ради про утворення опорної школи, але територія громади не була врахована. Тож у них вийшла ситуація, коли отримали опорну школу з філіями й окремі загальноосвітні школи. І зараз громаді складно, бо навчальні заклади слід привести до одного зразка. У них справді дуже висока мотивація, і сподіваюся, їм вдасться це зробити. По освітній мережі уже пройшов перший семінар і громади дуже задоволені.

- А чому на Львівщині не відібрали громади, які потребують менторської підтримки в охороні здоров’я? Чи в нас у цій сфері вже все гаразд?

- Так склалося, що заповнена форма і заявки, які були подані від громад на медицину, не відповідали вимогам. Звичайно, дуже прикро, бо я знаю, що є громади, які потребують того, але, мабуть, щось не спрацювало. Ми ж самі не обирали будь-яку громаду, а подання на конкурс було безпосередньо з ініціативи ТГ. Це конкурс, були ті, хто його пройшов, і такі, кого, на жаль, не відібрали.

- Нещодавно на пресбрифінгу, організованому Львівським офісом, ваші експерти окремо зупинилися на муніципальній співпраці між громадами. Можете розповісти, що це і для чого?

- Муніципальна співпраця – це також новий напрямок у нашій діяльності, хоча і до того ми сприяли громадам аналогічними проєктами. Наприклад, у 2018 році завдяки фахівцям, які працювали в нашому центрі спільно з ГО «Європейський діалог», розробили програму підтримки міжмуніципального співробітництва. Станом на той рік у Львівській області було лише дві угоди міжмуніципального співробітництва. Вони були просто укладені, але не реалізовані. І коли ми аналізували, що в інших областях спонукає громади укладати такі угоди, то зрозуміли, що там, де є підтримка цих ініціатив з обласного рівня, питання вирішуються зовсім по-іншому.

Плюс у нас, на Львівщині, була трохи складніша ситуація, бо в нас є великий обласний конкурс місцевих проєктів, коли громади мають можливість отримати кошти на якісь свої невеликі потреби. І відповідно, всі зосереджувалися на ньому. Але ми змогли переконати обласну раду, що муніципальні проєкти, які залучають до співпраці кілька громад, є не менш важливі. Вони вчать громади до співробітництва, дозволяють вирішити  більш глобальні проблеми з користю відразу для кількох гравців.

Зовсім елементарний і життєвий приклад – міст між двома громадами. Він не належить ні одній, ні іншій, але обидві його активно використовують, а аварійний стан створює проблеми для всіх. Плюс ремонт моста - це дуже кошторисний проєкт. І це реальна ситуація з Дрогобицького району. А насправді, таких перетинів інтересів багато. Тож громади тепер активізувалися.

- Але не завжди навіть обласний бюджет може покрити потреби відразу кількох громад.

- Так, справді, особливо, коли мова йде про великі інфраструктурні проєкти. Тому наша Програма вирішила допомогти громадам напрацювати і написати проєктні заявки, які б могли брати участь і конкурувати з заявками на великих конкурсах, зокрема й на європейських. Ми оголосили конкурс проєктів ініціатив співробітництва. Ми приймали проєктні ідеї до 25 травня, тепер серед них будуть вибрані найцікавіші. І громади, які їх подали, матимуть від нашої програми експертну підтримку. Бо ми розуміємо, що проєктну заявку треба написати так, щоб вона могла пройти сито відбору і отримати кошти. На жаль, багато наших громад поки що не мають такого досвіду, тому ми будемо їм допомагати.

- Львівщина – строкатий регіон, і після створення ОТГ бачимо різний стан і різні можливості окремих громад у територіальному, фінансовому аспектах, а також в потенціалі розвитку. Чи не буде такого, що маленькі громади просто не виживуть?

- Думаю, ні, бо це не зовсім так. У всьому світі є більш депресивні території і більш інвестиційно привабливі. Але це не означає, що слід сподіватися на великого інвестора, який побудує завод, забезпечить людей роботою, а місцевий бюджет - грошима. Не прийде в кожну з 73 громад великий інвестор, який її утримуватиме. По-перше, це в принципі погано, адже коли громада залежить від одного великого платника податків, то якщо з ним щось станеться, громада залишиться без нічого. А по-друге, саме для цього розробляється стратегія розвитку, щоб громади побачили свої перспективи. Є громади, які можуть запропонувати території для великих інвестиційних проєктів, є такі, що навпаки, кажуть, мовляв, нам не треба заводів, бо мають озера, гори, ліси і можуть розвивати рекреацію. Є громади які мають прекрасні родючі землі, і цю справу теж треба брати у свої руки. Кожна громада має якийсь потенціал.

- Ви хочете сказати, що зараз усі в рівних умовах?

- Саме так, і головний поштовх для розвитку – це вміння побачити на кілька років наперед і вміння написати проєкт. Навіть багаті громади, які мають можливості, зараз програють громадам, що існують 3-4 роки. Останні за цей час навчилися боротися за кошти і знають, на що їх раціонально скерувати. У мене в голові спливає дуже відома в області і в Україні Заболотцівська ТГ. Вона утворилася в 2015 році. Це віддалені села Бродівського району з невеликою територією і чисельністю населення, але з неймовірним ентузіазмом. Торік взагалі стояло питання, щоб їх не було. Але за попередні роки ця громада вийшла в п’ятірку лідерів за темпами і зростанням доходів серед 40 громад в області, а шість років тому в них було шалене недовиконання бюджету. Вони вчилися, брали участь у всіх конкурсах і тендерах, де тільки можна, і самі собі створили надзвичайний потенціал.

Якщо говорити про відсоток залученості, то на Львівщині ми маємо орієнтовно 70% громад, які активно беруть участь і глибоко співпрацюють з Програмою «U-LEAD з Європою». І ми не дивуємося, коли ці громади отримують хороший результат у роботі, бо вони активно намагаються вчитися, здобувати знання і досвід, базуючись не лише на своїй роботі. Зараз час змін для громад, і всі в рівних умовах. Виграють ті, що активно прагнуть змінюватися і роблять для цього все можливе.

***

Програма для України з розширення прав і можливостей на місцевому рівні, підзвітності та розвитку «U-LEAD з Європою» спільно фінансується ЄС та його державами-членами: Німеччиною, Польщею, Швецією, Данією, Естонією та Словенією для підтримки України на її шляху до зміцнення місцевого самоврядування. U-LEAD сприяє прозорому, підзвітному та багаторівневому управлінню в Україні, яке відповідає потребам громадян і розширює можливості громад.

Людмила Гринюк, Львів