Кабінет Міністрів влітку погодив проєкти постанов Верховної Ради про утворення та ліквідацію районів, згідно з якими пропонувалося ліквідувати 490 районів, які існують, та створити 129 нових районів, із них 17 — на тимчасово окупованій території АРК, Донецької та Луганської областей. Парламент документи підтримав. Як наголошували урядовці, нове районування дуже важливе для завершення реформи децентралізації.

Про те, які саме зміни відбудуться у рамках реформи адміністративно-територіального устрою та на який ефект варто розраховувати людям, Укрінформ поспілкувався з міністром Кабінету Міністрів України Олегом Немчіновим.

- Олеже Миколайовичу, які переваги дає нове районування України? Що це означає у першу чергу для людей на місцях?

- Насправді, це більш управлінське рішення, адже децентралізація покликана передати максимум повноважень на базовий рівень. І в такому випадку нові райони — це достатньо перехідний елемент, який на момент, поки не внесені зміни до повноважень районних рад, поки не внесені відповідні зміни в закон про місцеві державні адміністрації, продовжує координувати діяльність територіальних органів на місцях, а також здійснювати загальний нагляд.

Від того, що було чотири райони, а став один, для мешканців майже нічого не зміниться, тому що основні послуги будуть надаватися не просто на рівні об’єднаної територіальної громади, а при правильній організації, взагалі, на рівні населеного пункту. Тому я не вважаю, що нове районування, окрім зменшення бюрократії, окрім зменшення кількості там держслужбовців, окрім спрощення такої системи для статистичного обліку, на щось суттєво вплине.

- Але люди тривожаться, що такі зміни можуть негативно вплинути на якість надання адмінпослуг...

- Якщо у людини є питання, то вона отримає відповіді, отримає необхідні послуги. Головне завдання — звести до мінімуму спілкування громадянина із чиновником. Але маємо розуміти, що районний рівень – це рівень надання послуг, скоріш, виключних там.

- За яким принципом відбиралися населені пункти на ролі укрупнених районних?

- Є методика, затверджена ще тодішнім Міністерством регіонального розвитку (нині це Міністерство розвитку громад та територій – ред.). Пропозиції подавалися обласними державними адміністраціями та спільно з Мінрегіоном виносилися на розгляд Кабінету Міністрів, погоджувалися профільним комітетом. Не все пройшло гладко. По деяких областях профільний комітет Верховної Ради кілька разів міняв свою позицію, створювалася певна кількість районів, а потім змінювалася. Та головне, що всі розуміють, що це ще не доконаний процес, вже приблизно через рік після перших виборів можливі зміни. Окрім того, з'явиться можливість для того, щоб Кабінет Міністрів України змінював центри там, де буде виявлена якась недоречність, чи навпаки – потреба створення нового адмінцентру.

- Скільки часу, на вашу думку, потрібно на те, щоб система повноцінно запрацювала?

- Система територіального устрою є консервативною. Але це не означає, що в будь-яку консервативну систему не можна вносити зміни. Як приклад, можу навести умовно Одеську область. Зараз говорю не як міністр Кабінету Міністрів, а як експерт, адже тема моєї дисертації якраз пов'язана із територіальною організацією та владою. Так от, я вважаю, що конфігурація умовного Одеського району є не дуже вдалою. Не скажу – погана вона чи хороша, вона не дуже вдала. Думаю, що мине час і цю конфігурацію треба буде міняти.

Ще можу сказати щодо районів на правобережній частині Київщини. Це питання неодноразово виносилося практично в публічну площину та обговорювалося на профільному комітеті. Там достатньо суперечливе визначення адміністративних центрів. У громад це викликає певне непорозуміння. Чи правильно, наприклад, визначено адмінцентр, де ніколи такого не було, але він зараз є центром тяжіння, центром розвитку, збільшення населення? Чи навпаки – треба брати історичний центр, де мало не з князівських часів усе розташовувалося? Час покаже.

Не можна суто математично промоделювати те, як люди сприймуть ті чи інші зміни. Тому, я вважаю, що ми можемо і маємо повертатися до таких процесів, якщо буде на це суспільний запит, а я думаю, що він таки буде.

- Ви заявляли, що система нового районування в Україні, яку ухвалила Верховна Рада, потребуватиме вдосконалення. Які заходи зараз вживаєте в цьому напрямку?

- Кабінет Міністрів визначає зараз адміністративні центри, і він може це робити. Але я говорив про те, що ми повинні визначити функціонал районів.

Коли у нас з'явиться новий закон про місцеві державні адміністрації, й коли ми зрозуміємо, чи ми підемо шляхом створення виконавчих комітетів чи залишення там місцевих державних адміністрацій, від цього буде дуже багато залежати. Тому що насправді у світі є два рівні самоврядування: є місцеве самоврядування, те, яке у нас на рівні сільських, селищних, міських рад зараз. А є регіональне, і воно у нас зараз представлене на районному й на обласному рівнях. Водночас воно таке достатньо дивне, адже якщо ви подивитеся законодавство, після ухвалення Конституції 1996-року, районні та обласні ради є виразниками не спільних інтересів громади району чи області, а спільних інтересів місцевих рад. На мою думку, треба лишити місцеве самоврядування на базовому рівні, а регіональні рівні залишити на рівні обласному. На рівні районів мають бути виключно функції з управління та координації. А поки не внесені зміни до Конституції, в нас досі існують районні ради. Їхній функціонал буде дуже обмеженим, насправді, тобто, більшість повноважень лишається або на рівні області, а найбільше повноважень – на рівні об’єднаних територіальних громад.

- Чи лишилися якісь скандальні точки, коли населення не погоджується на запропонований районний поділ? Чи хтось подав до суду?

- Так, я думаю, що понад 10 випадків точно є. У нас, насправді, була статистика, що близько 100 громад були проблемними, коли формувалися. Не всі це оскаржили, хтось оскаржує перспективні плани, хтось ухвалу. Але мені здається, що судової перспективи такі позови не мають. А це знову ж таки говорить про те, що місцеве самоврядування є дуже активним. Десь це щирі інтереси мешканців, десь це чиїсь бізнесові інтереси чи інтереси інших структур, але така активність триває.

- У рамках районування областей пропонується ліквідація РДА. Чи означає це те, що деякі люди, які працювали там, можуть залишитися без роботи?

- Я думаю, що у нас навпаки буде брак кадрів на рівні ОТГ. Більшість повноважень переходить на рівень об’єднаних територіальних громад. Насправді вже й зараз місцеві державні адміністрації не мають такої великої чисельності, як вони мали колись, тому що за останніх 5 років там відбулося кілька скорочень. За моєю інформацією, там є достатньо багато вакансій.

Як правило, в невеликих районах мешканці навколишніх сіл і є тими працівниками райадміністрацій, то вони будуть мати можливість знайти себе у своїх населених пунктах, де сформовані ОТГ. Не думаю, що це буде глобальна проблема.

Як на мене, більш проблематично виглядає все-таки новий функціонал місцевих державних адміністрацій і правильне та ефективне їх формування після проведення там перших сесій районних рад, формування нових районних рад там, де ніколи не було районів. Ми ж забуваємо, що в нас крім тих 490 районів, які організовані, було 187 міст обласного значення, які мали функції районних рад. І їх теж реорганізовано.

Якщо раніше на покладанні вінків на Шевченківські дні стояло три голови, то тепер буде стояти п’ять. Наприклад, умовно у місті Одесі буде стояти Одеський міський голова, він же голова Одеської ОТГ, голова Одеського району, голова Одеської райради, голова Одеської обласної адміністрації й голова Одеської обласної ради. В Одесі, наприклад, ніколи не було районної ради, тому що була Одеська міська рада, так само, як не було в Харкові, в Львові, в Маріуполі, Кривому Розі та в багатьох інших обласних центрах та великих містах.

- Чи будуть зміни в інфраструктурі районів у зв’язку з новим адмінподілом: адже нові райцентри потребуватимуть нового автобусного чи залізничного сполучення з обласним центром і з ОТГ?

- Що стосується інфраструктури, так. У першу чергу буде розвиватися мережа ЦНАПів. Є програма, яку ведуть і Мінрегіон, і Мінцифра, де буде розвиватися і структура, й мережа офісів.

Окрім того, звичайно, що Мінцифра працює над тим, щоб телекомунікаційні можливості були забезпечені. Напевно, одиниці з майбутніх райцентрів не мали у себе якоїсь управлінської функції. Там або була самодостатня велика міська рада, або, в принципі, населений пункт достатньо великий, де можна такі адмінпослуги надати, розмістити в приміщеннях. Мені здається, що проблематика в тому відношенні буде мінімальною саме щодо інфраструктури та розміщення.

Логістику треба буде дивитися, працювати. Я думаю, що це буде структура транспортна підлаштовуватися, тому що більшість міжміських перевезень здійснюють приватні перевізники. Вони швидко перелаштуються.

- Як зміниться процес розподілу фінансів на місцях у зв'язку з новим районуванням?

- Суттєво зміниться, тому що основна функція буде зосереджена на рівні ОТГ, і ті громади, які були сформовані вже починаючи з 2015-2016 років, вже відчули переваги, коли у тебе є фінансування. У зв’язку з цим, я думаю, що тепер вже все населення України відчує переваги децентралізації та розпоряджання власними ресурсами. На районному рівні точно буде менше грошей, однозначно, тому що перерозподіл відбувається якраз на користь базового рівня.

- В уряді працює міжвідомча робоча група з координації органів виконавчої влади щодо створення належних умов для проведення виборів 25 жовтня 2020 року. Які її функції?

- Така робоча група утворюється до всіх великих виборчих кампаній. Зокрема, для сприяння проведенню виборів президента, виборів до Верховної Ради, місцевих виборів. Вона виконує координуючі функції, тому що у нас в робочій групі є як представники Центральної виборчої комісії, так і представники центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення виборів. Зокрема, це ДСНС, Нацполіція, Служба безпеки України, а також Міністерство регіонального розвитку. Зараз номер один — це МОЗ, Міністерство освіти, тому що освітня мережа є основою для формування дільничних виборчих комісій. Ми провели вже 2 засідання. Одне — перше установче, очне, а друге — в онлайн режимі, тому що намагаємося мінімізувати особисті контакти.

Є доручення робочої групи – винести на засідання Кабінету Міністрів зміни до 641-ї постанови (це зараз основна карантинна постанова), в якій прописати алгоритми дій спеціальним додатком щодо проведення виборів.

По-перше, я вже сказав, що більшість виборчих комісій розміщено в закладах освіти. У нас накладені певні обмеження у зв’язку з початком навчального періоду на доступ сторонніх осіб у будівлі шкіл.

По-друге, треба врегулювати питання про окремі входи на дільницях, окремий режим перепусток роботи комісії. Наприклад, коли немає навчального процесу – щоб не перетинались. Це працює МОН з МОЗ. Я ще не бачив цієї постанови. Думаю, що вона найближчим часом зайде в Кабмін.

Іще один момент — це суто медичний. Тобто, ми повинні мати алгоритм забезпечення права українських громадян, які хворіють на коронавірусну інфекцію, здійснити свій вибір. Тобто, розуміємо, що є режим самоізоляції, проте виборче право є невід’ємним. Тому вони мають прописати, в якій саме спосіб люди, які перебувають на карантинних обмеженнях, мають це робити.

Ще один важливий момент — це безпека самих членів виборчих комісій, а також виборців, які приходять на дільницю. Тобто, які санітарні норми мають бути там і як у такий спосіб не довести до абсурду виборчий процес, щоб люди не стовбичили в чергах, як це було в деяких сусідніх країнах, і вони не мали можливості проголосувати.

Наступне — це момент виконання нових виборчих вимог. Зокрема, у нас є такий неприємний кейс із Нацполіцією, тому що у нас пропала Нацгвардія з законодавства, яка мала б забезпечувати порядок разом з Нацполіцією. А зараз передбачається, що фактично має і в комісії перебувати правоохоронець і супроводжувати бюлетені. Якщо порахувати кількість виборчих дільниць, то бачимо, що Нацполіції це складно. Фактично нічого більше Нацполіція не зможе робити, тому треба подумати як це врегулювати. Можливо в тому числі таким підзаконним актом. І багато-багато інших моментів треба врахувати, які можуть виникнути у членів комісії: заміна членів, карантин, йде комісія на самоізоляцію чи не йде.

- Ці зміни до карантинної постанови уряд ухвалюватиме на наступному тижні?

- Я думаю, що на найближчому черговому чи позачерговому засіданні уряду ця постанова буде ухвалена. (У понеділок, 14 вересня, на позачерговому засіданні уряд затвердив Порядок здійснення протиепідемічних заходів під час організації та проведення виборів. – Ред.).

- КМУ схвалив нову стратегію регіонального розвитку на 2021-2027 роки. Як це може вплинути на реформу децентралізації?

- Тільки позитивно, тому що ми вирівнюємо наші регіони. Ми окремо провели, як на мене, дуже цікаве зонування тих територій, врахували їхні як переваги, так і недоліки. Окремо це, наприклад, приморська територія, окремо гірські території виділені – у них своя специфіка. Окремо мав пропозицію Мінреінтеграції, та ми врахували прифронтові зони, тобто це стосується Донецької, Луганської області. Окремо враховані інтереси регіонального розвитку в зв’язку з утворенням нових адміністративних центрів.

Я думаю, що ця стратегія, якщо вона буде реалізована в повному об’ємі, дасть дуже позитивний ефект.

- Успішне завершення реформи децентралізації – що це означає для вас?

- Для мене це самодостатня громада в першу чергу. Причому, мова йде як про великі багатомільйонні громади, такі як Київ, Харків, Одеса, Львів, так і про маленькі (які зараз об’єднані добровільно чи добровільно-примусово), де людям комфортно жити, де люди згадують про державу рідко і найменше нарікають на державу. Тобто, для мене це ефект чистих вулиць, доглянутих подвір’їв, прибраного сміття, освітлення на вулиці й такої достатньо ідеалістичної картинки. Як для державного діяча, це для мене – забезпечення громадян якісними та своєчасними послугами, починаючи від послуг житлово-комунального забезпечення, закінчуючи освітянськими, охорони здоров’я, безпековими.

- Уряд узявся за реформування системи оплати праці державних службовців. Скільки, на вашу думку, має отримувати держслужбовець для того, щоб спокійно працювати на державу і не думати про те, чим нагодувати родину і не брати хабарі?

- Почнімо з того, що концепція реформування оплати праці, яка була ухвалена весною, наростає реальними м’язами, якими називаються підзаконні акти. Ми чекаємо від Національного агентства України з питань державної служби внесення розпорядження, яке передбачає запуск пілотного проєкту в чотирьох центральних органах виконавчої влади. Ми затвердимо окремим документом класифікацію посад на державній службі, де будуть як наскрізні спеціальності – умовно – бухгалтерія, юридична служба, ІТ-служба, так і вузькоспеціальні – інспекція, агенції, формування політик та інші.

Як тільки ми отримаємо таку своєрідну матрицю, я думаю, що повинні тоді вже і визначатися щодо того, як державний службовець чи службовець органу самоврядування буде оцінювати свою роботу на ринку.

Є кілька підходів. Наприклад, у країнах Балтії це має бути не нижче ринкової середньомісячної заробітної плати. В країнах Скандинавії це має плюс 20 відсотків до середньоринкової. В країнах центральної Європи мінус 10 до середньої по ринку. Якщо ми говоримо про Україну, то я вважаю, що середня місячна заробітна плата державного службовця категорії «В», тобто початківця, не має бути нижчою, ніж середня місячна зарплата по Україні з відповідними преференціями до категорії «Б», «А».

- Які головні виклики для українського держслужбовця сьогодні, окрім пандемії?

- Я все-таки маю надію на те, що пандемія тимчасова, хоча важливою є стресостійкість, спрямованість на досягнення результату і здатність швидко реагувати на будь-які виклики. Я не говорю про пандемічні, тому що пересічний держслужбовець – чи він був би у місцевій державній адміністрації, чи в міністерстві, чи в якомусь спеціальному органі, щодня розв’язує не тільки свої повсякденні задачі, а й безліч завдань, які швидко виникають.

- Уряд минулого тижня схвалив постанову «Про внесення змін до Регламенту Кабінету Міністрів України» (щодо порядку проведення онлайн-засідань уряду). Наскільки має погіршитися ще ситуація, аби КМУ перейшов працювати в онлайн?

- Ми внесли зміни до регламенту, який дозволяє уряду та урядовим комітетам за потреби використовувати онлайн-режим. Ми вже такий момент фактично імплементували навесні 2020 року. Зараз ми це вдосконалили та прописали чіткіші механізми, як саме це можна робити.

Поки що уряд не проводив засідання онлайн. Ми готуємось почати з урядових комітетів.

- В одному з інтерв'ю ви назвали три головні завдання, які ставите перед собою на 2020 рік. Серед них були перезапуск реформи держслужби, оптимізація по директоратах політик, недопущення конфліктів і скандалів. Що вдалося зробити?

- Поки що перше, тому що конфлікти й скандали ми намагаємося не продукувати, але так чи інакше, на жаль, змушені на них реагувати.

Що стосується фахівців з питань реформ, формування директоратів, то поки що Верховна Рада нам призупинила цей процес. Тому ми не можемо тут закінчити процес формування директоратів, набирати людей на посади в центральні органи виконавчої влади.

Що стосується державної служби, я вважаю, що тут зроблено багато і продовжуємо працювати. У нас держслужба дуже активно в цьому напрямку працює. І в тому числі, я вважаю, що реформа оплати праці, про яку ми вже говорили, це буде так само позитивний кейс, який ми маємо виконати.

Олена Собко. Київ

Фото: Євген Котенко