Мирослав Пітцик, експерт
Через 18-й пункт конституційного законопроєкту з децентралізації я отримав перший інсульт
19.12.2019 16:14

Це була найменш розпіарена та зрозуміла суспільству, але одна з найважливіших реформ минулої влади. Після її зміни фахівців дуже турбувало – що буде далі з децентралізацією. Чи буде вона згорнута, продовжена і як саме, чи просто використана задля зміцнення влади. Фахівці задавалися тим питанням кілька останніх місяців.

І ось на сайті Верховної Ради з’явився законопроєкт №2598 “Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)”. 

«Експертні висновки» соцмереж та частини опозиції пролунали миттєво: законопроєкт – це «зрада, спроба тиранії, яка запроваджує інститут «смотрящих». Наступного дня буря вляглася, але осад залишився.

Ми вирішили обговорити законопроєкт із людиною, яка всі роки незалежності була якщо не драйвером, то незмінним учасником мозкових штурмів реформи місцевого самоврядування.  Мирослав Пітцик – один із найбільш авторитетних фахівців цієї сфери. Власне децентралізації присвячені пів сотні його наукових статей та професійна діяльність, у тому числі – в складі конституційної комісії. Коли вчений довго займається якоюсь темою, він перетворюється не лише на її публічного експерта, а й на публічного філософа. Принаймні так про суть децентралізації з нами не говорив ніхто.

У НАС ЗАРАЗ ПОЛОВИНА ГРОМАД ОБ’ЄДНАЛИСЯ, А ПОЛОВИНА – НІ

- Мирославе Васильовичу, останній законопроєкт, кажучи офіційною мовою, запропонований для зміцнення конституційно-правових засад місцевого самоврядування, чи це – черговий крок до зради?

- Ні, ні! Це давня ідея, щоб провести повноцінну реформу місцевого самоврядування. Її розпочали в 2015-у році, й однозначно – слід було внести зміни до Конституції, тому що наша Конституція при її створенні не була, скажімо так, розрахована на такий крок, як децентралізація. Тож тому й виникла необхідність у 2015 році підготувати зміни до Конституції, які розширили б правове поле і дали можливість завершити децентралізаційний процес в Україні.

Бо, по-перше, у нас зараз половина громад об’єдналися, а половина – ні. По-друге, є райони, які стали повністю громадами, але там ще збереглася державна районна адміністрація, яка не знає – чим займатися і заважає громадам – реально перешкоджає економічному розвитку на своїй території.

Тому треба було тут лише навести порядок. Такою була основна ідея, коли у 2015 році Порошенко видав указ про створення Конституційної комісії, членом якої я теж був. Це були 59 фахівців, кожний у своїй галузі. Нагадаю, що вона була поділена на три частини – хтось займався децентралізацією, хтось займався реформою судової системи.

Ми звели це все в одну концепцію й намагалися провести у парламенті окремими частинами зміни до Конституції, принаймні так робила наша «децентралізаційна група», яку очолював на той час спікер Володимир Гройсман.

Як знаєте, ці зміни пройшли перше читання, але туди вклинилися якраз проблеми Мінська і добавлено було перехідні положення, поправка №18, яка визначила особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької й Луганської областей. І тоді всі забули, що пропоновані зміни до Конституції необхідні для завершення децентралізаційної реформи, а почалися серйозні розмови про «зраду» України через Мінськ.

- Треба віддати належне, Путін зумів використати цю нашу реформу децентралізації, щоби спробувати просунути нам Донбас на своїх умовах.

- Так, я про це тоді й казав. Я якраз перший свій інсульт, якщо чесно, на засіданні Конституційної комісії отримав, коли я побачив, що введена ця невеличка поправка в одне речення. (Йдеться про 18-й пункт перехідних положень проєкту Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади), яким передбачався особливий режим для районів ОРДЛО). І вона фактично завадила тому, щоб ми змінами до Конституції врешті решт реалізували Європейську хартію місцевого самоврядування, і це дало би можливість повноцінно завершити реформу децентралізації. Це було лише одне речення.

- Ніхто в Україні не винен, що так сталося?

- Мінськ, до речі, якраз і призупинив процес, бо в Мінську було прийняте зобов’язання, що ми це конституційно реалізовуємо. Хоча, по суті, ця стаття серйозного впливу на закон не мала би. Ви ж дивіться: закон про особливості здійснення місцевого самоврядування в Донецькій і Луганській областях уже діє з тих пір чотири роки, треба порахувати. І не треба змін було ніяких до Конституції. Дію закону тепер продовжують на черговий рік без змін до Конституції. Але щоб не дражнити політиків та суспільство вчергове, цю норму Перехідних положень, яка була включена Порошенком, викинули з закону Зеленського.

- Останній законопроєкт Зеленського – (№2598) і зміни, які пропонував Порошенко (№2217а) – відрізняються?

- Так. І до речі, я думав, що представники нової влади нічого мудрішого не придумають, аніж повторити те, що було за часів Порошенка і нашої конституційної комісії. Але я почав вивчати проєкт №2598, який запропонував Зеленський, і був приємно вражений, що зміни в деякій частині стали краще з точки зору місцевого самоврядування.

І до речі, те, що я не зміг, на той час будучи членом конституційної комісії – протягнути, тут я не знаю – хто, але цілий ряд розумних позицій все-таки вони проштовхнули. Так що можу через вас подякувати творчому колективу (не знаю, це творчий колектив чи це одна особистість), які розробили цю версію змін до Конституції України.

- Конкретизуйте.

- Ми можемо йти і постатейно (розгортає два законопроєкти та окремо – Європейську хартію місцевого самоврядування, яка ратифікована ВР і фактично є частиною нашого законодавства). Заздалегідь скажу, що наш проєкт був дуже зрілий, органи місцевого самоврядування отримували гарантію на здійснення місцевого самоврядування – як фінансову, майнову, так і по повноваженнях. Це був величезний прогрес! А тепер порівняємо, наприклад, статтю 118. У статті 118 за часів Порошенка передбачалося, що виконавчу владу в районах і областях, Києві та Севастополі здійснюють просто префекти. А от у Зеленського по-іншому написано: «Виконавчу владу в областях, округах (округи – це, в принципі, те ж саме, що й райони, розуміються в даному випадку) здійснюють територіальні органи центральних органів виконавчої влади, а не префекти». Це суттєва різниця, оскільки префект вводиться, як фактично людина, яка від імені президента здійснює контроль на відповідній території за Конституцією і законами України, щоб органи місцевого самоврядування чи навіть регіональні представництва не порушували Конституцію і закони. То якщо він одночасно й займається виконавчою владою, то він буде конкурувати з, припустімо, громадою, з мером за прийняття рішень, бо він буде вважати, що ті рішення, які він, виконавча влада, приймають, – є правдивішими і більш важливими, ніж ті, що приймає рада чи мер у громаді. Тому от ця норма зразу ж закладала конфлікт між громадою і префектом.

У Зеленського цю норму забрали, префект виключно, як і прокурор колись, виконує функції контролю за Конституцією і законами. Зазначу, що введення такої одиниці, як префект, фактично є необхідністю. Тим більше, що саме таку функцію передбачає й Європейська хартія.

ПРЕФЕКТ – ВКРАЙ ВАЖЛИВА ПОСАДА, ЗАПРОВАДЖЕННЯ ЯКОЇ МИ ЗАВЖДИ ВІДСТОЮВАЛИ

- По-вашому, оці звинувачення, що префект – це «інститут смотрящих», це більше політика?

- Так. Ці повноваження були й раніше, але у прокурора. Ніхто ж не називав його «смотрящім». Але нагляд держави потрібний обов’язково. Ви ж розумієте, що органи місцевого самоврядування (він замислюється й дуже обережно підбирає слова) теж не лишилися осторонь процесів формування певних, олігархічних структур, які, формуючи корупційну піраміду, дійшли своїми корупційними щупальцями й донизу. Частина мерів залучені у цих схемах. Тому, звичайно, такі представники працюють у першу чергу на того, хто їм допоміг обійняти владу. І я, й члени Асоціації міст були категорично проти, щоб нагляд здійснював голова районної чи обласної адміністрації, бо він уже очолює виконавчу владу в районі чи області.

А оскільки реального розподілу повноважень не було – між органами місцевого самоврядування первинного рівня, громади, району й області, то конфлікт був, знову ж таки, наперед заданий вже існуючим законом.

На якомусь етапі нам вдалося відбитися від того, щоб глави районних і обласних державних адміністрацій здійснювали контроль, тож був певний період, коли ніхто такого нагляду не здійснював. І тепер ми дійшли до того, що вводимо спеціальну посадову особу, яка буде виключно займатися контролем. І не тільки органів місцевого самоврядування, бо у змінах до Конституції записано, що вони будуть так само здійснювати контроль діяльності й регіональних представництв державних органів центральної влади на предмет відповідності Конституції та законам України. Бо міністерства теж мають свої представництва у регіонах, за ними теж ніхто не здійснює нагляд. А тому буде уповноважений це здійснювати префект.

До речі, «префект» був навіть з більшими повноваженнями прописаний у законі, який вносив Порошенко. Причому тоді йому доручалося й здійснення виконавчих функцій, хоча представники місцевого самоврядування були категорично проти.

У новому законопроєкті у префекта забрали виконання державних програм. Тобто державні програми, якщо вони готуються, то вони готуються міністерствами, і міністерство, яке має своє представництво в регіонах, буде здійснювати виконання. Не слід залучати до цього напрямку префекта, який здійснює контроль.

Далі. От мені дуже подобається стаття 132 нового проєкту. Бо тут якраз основні принципи місцевого самоврядування й прописані. Я хотів би на ній зупинитися, якщо ми говоримо детально. Ну, вони були й у попередній версії змін до Конституції. Читаємо: «Територіальний устрій України ґрунтується на засадах унітарності, єдності та цілісності державної території, децентралізації влади, субсидіарності й повсюдності місцевого самоврядування». Це ключовий принцип, з якого починається Європейська хартія – «субсидіарність і повсюдність».

Субсидіарність – це повноваження, яке надає влада держави своїм жителям, вони найкраще надаються на нижчому рівні. Тому субсидіарність передбачає, що максимально всі можливі повноваження надання послуг жителям країни треба передати на рівні місцевого самоврядування. Тобто місцеве самоврядування є найближчим до людей, ними ця влада обирається, ними вона й контролюється, вони повинні й здійснювати найбільшу кількість повноважень. От суть субсидіарності.

У нас же зараз у деяких сферах застосування – нонсенс. У нас місцеве самоврядування здійснюється лише у межах, образно кажучи, забудови, ну, сільської чи міської. Тільки проминувши табличку з назвою міста чи села, ви потрапляєте в зону дії місцевого самоврядування, а що до того?

Між селами є ж територія, де діє на сьогодні влада держави. Землі відносяться до двох структур – якими опікуються районна адміністрація і Держгеокадастр. От фактично вони і розпоряджаються тими землями за межами населених пунктів, тобто – до тих табличок, які позначають населений пункт. 

Тому питання повсюдності є для нас принциповим. Уся територія України, карта України мають бути покриті територіальними громадами, які повинні межувати між собою. Між ними не має бути жодних порожніх місць, прогалин і т.д. Закінчується межа однієї громади – починається межа іншої громади. Оце й є принцип повсюдності.

ДЕЯКІ СТАТТІ ПОРОШЕНКІВСЬКОГО ЗАКОНОПРОЄКТУ СЛІД ПОВЕРНУТИ

Йдемо далі, стаття 140 нового проєкту закону дещо втратила.

Тому що в статті 140 ми чітко писали, що голова громади головує в раді, і так само очолює виконавчий орган влади – виконком. Це принципово було, оскільки знімався конфлікт, а конфлікт – він завжди є між радою і виконавчим комітетом. Рада, яка здійснює контроль за діяльністю виконавчого комітету, – звичайно, певним чином має вимоги, часом обґрунтувані, часом ні, – і до виконавчих органів. Тому, щоб не було цього конфлікту, ми прописали в статті 140, що голова громади, який обирався всім населенням, він є арбітром (як і президент на рівні держави), але він очолює виконавчий орган влади, й так само є свідком тих рішень, які приймає рада, тобто – головує на засіданнях ради. Він повинен був мати тільки всього-на-всього один голос, але все одно знає, які рішення приймає рада, щоб вони не йшли на шкоду громаді, й не були непосильними для виконання виконавчим органом влади.

Тому це важлива була позиція, але вона, на жаль, зникла. Я думаю, що тут при доопрацюванні нового проєкту мабуть треба буде це врахувати.

Далі, 141-а стаття. Тут теж зникла одна цікава норма – про вибори голови. Ви знаєте, що у нас міський голова обирається всім населенням прямими виборами. На жаль, вона тут пропала – і невідомо, що буде далі.

- А може ця норма просто перекочує у Виборчий кодекс?

- Можливо. Але ви знаєте, що, якщо норма про вибори голів міст записана в Конституції, то вже інше законодавство мусить дотримуватися тих норм, які вписані в Основний закон.

- Запитання про місцеві референдуми.

- Референдум – один із ключових механізмів місцевого самоврядування. От швейцарське місцеве самоврядування, воно побудоване на ухваленні рішень на референдумах.

- Якщо завтра якісь Нью-Васюки ухвалять рішення про другу державну, відокремлення, входження до «ЛНР», «ДНР» чи чогось іншого?

- Якщо чітко прописати питання, які можна приймати референдумом, то таких загроз не виникне. Тим більше, що з`являється префект, який тут же накладає вето. Або, врешті-решт, якщо йде зрада батьківщині чи надзвичайне якесь лихо, то він може навіть просто припинити діяльність ради і голови. Тобто це певною мірою той батіг чи та палка, яка буде казати: стоп, люди, ви не туди заїхали. Знову ж таки, згадаймо події Луганська, Донецька початку агресії. На якому рівні відбулося це?

Обласні ради в основному приймали рішення. Ви ж згадайте: тільки після захоплення обласних рад, таких як Луганська і Донецька, почалася оця вся дурня навколо.

- Скажіть, а як вам новація про можливості зміни меж областей парламентом.

- Це свята справа. Раніше це робилося з подачі обласної ради. Сьогодні це робиться з подачі Кабінету міністрів України. І це правильна новація, яка виникла якраз у процесі децентралізації. Коли обласним радам дали можливість затверджувати перспективні плани, народні депутати України і депутати обласних рад (які мають свої округи) зрозуміли, що це лазівка, завдяки якій можна свій округ обізвати громадою – і закріпити це назавжди. Таким чином ідеться не про інтереси держави, а про інтереси власного успішного проходження учергове в парламент, для цього вони й поробили свої такі громади.

І реформа децентралізаційна якраз застопорилася через те, що облради або приймали не дуже вдалі рішення, робили ці громади маленькими, або взагалі не хотіли приймати рішення. За чотири роки виник певний дисбаланс.

Тому зараз мова йде про те, що право на утворення нових адмінтеродиниць отримує – як і було раніше – Верховна Рада, але вже з подачі Кабінету міністрів. Зараз займатися адмінтерустроєм буде уряд.

На початку запустили добровільність, дивімося, що у нас вийшло. У нас зараз мало не сільський голова вирішує, чи хоче він об’єднатися з цим селом, чи не хоче об’єднуватися. Це данина демократії в Європі, але ця данина має діяти певний період.

Я пам’ятаю: і шведи, й норвежці давали два-три роки на об’єднання, і якщо за цей час самі не об’єдналися – все. Є закон, є перелік сіл, які увійшли в громаду, – і працюйте. І нам пора це зробити.

На сьогодні Кабінет міністрів, мабуть, буде готувати такі списки. Вже пора закінчувати, у нас уже 20-й рік, у нас вибори у жовтні!

- А ви задоволені стартом децентралізації в цілому?

- Складне питання. В Європейському Союзі громада є конкурентоспроможною на світовому ринку, вони борються за інвестора. А у нас жителі просто від’їжджають із села. Хоча що потрібно людині в громаді: робота, нормальний заробіток, податки, розвиток міста чи села.

Перша свята справа – дати людині роботу. Це завдання реформи місцевого самоврядування. А щоб дати, треба щоб прийшов інвестор, який би побудував фабрику, робочі місця створив.

Так от у Європейському Союзі вважають, що громада стає конкурентоспроможною, коли у неї 200 тисяч населення, і якщо ця громада має або міжнародний залізничний вузол, або морський порт, або повітряне сполучення, – це плюс.

І на першому етапі ми повинні були всі наші теперішні райони назвати об’єднаними громадами, скасувати там державну владу, яка не ефективна і не спроможна нічого людям дати, і запустити дійсно реальне місцеве самоврядування. Так би логічно було.

Я намагався в чинній Конституції цю норму запровадити. На жаль, тоді вирішили, що село буде повноцінною громадою…

До речі, от литовці вчинили мудро, вони райони просто обізвали громадами, скасували там державну владу – і все. Грузини так само зробили.

А ми пішли від зворотного: почали клеїти села докупки, щоб вийшла якась громадочка. У нас є окремі громади – цілі райони. Є райони, в яких дві-три громади, теж більш-менш для сьогоднішнього етапу України нормально, проходить.

Але є по два-три села, по 1500 людей. Порівняйте з Європою. Як конкурувати з європейською громадою в 200 тисяч населення 1500-тисячному селу? Та ніколи це село не виживе!

Рано чи пізно ми змушені будемо в черговий раз ті, вже створені, об’єднані громади знову об’єднувати. Економічно це ефективніше. Будуть гроші – побудує дороги, поставить освітлення, купить автобуси. А немає грошей – не потрібна така влада ні людині, ні громаді.

- А як ви поясните вилучення з Конституції переліку областей?

- Нормально. Ви розумієте: радянські області створювалися не для економіки держави. Території облаштовували як для армії комуністів. У нас навіть перші секретарі обкомів були в званні генералів запасу, щоб ви знали. От у Дніпропетровській – там на чолі був генерал-полковник, генерал-майор очолював Івано-Франківську область, бо вона по кількості комуністів (населення) була менша – тому й відповідно звання були менші. Тобто, територія була, як воєнізована структура. Тут немає ані економіки, ані історії.

Бо у нас, якщо дивитися з історичного боку, то є Полісся, є Прикарпаття, є Поділля, але вони складаються з кількох областей. Тому те, що на сьогодні хоч назви областей прибрали, але фактично – залишився обласний рівень. Я так розумію, що за все одразу (мається на увазі зміни меж областей) не можна було братися, тому поки що змиримося з тим, що цей рівень ці зміни до Конституції не чіпають.

- Багато хто з академіків, з архітекторів, і з економістів, вважають, що території мають бути і поділені, й зорганізовані по-іншому. Першоосновою має бути те, що ми плануємо профіль регіону, по-новому плануємо економіку, а вже під це змінюємо все решту. А наразі ми ще не знаємо, який буде профіль того чи іншого регіону. Але фахівці бачать збільшення областей і щоб назвати їх землями чи регіонами.

- Регіонами. Я називав їх регіонами.

- Чи правильно перекроювати області, не маючи економічного профілю кожного регіону?

- А ми й не чіпаємо їх зараз. Фактично ми залишаємо ці області, які у нас є. І я думаю, що просто наразі ми мусимо дійсно поставити на ноги, зробити повноцінне спроможне потужне місцеве самоврядування базового рівня. Тобто громад.

Але проблема інша: у нас немає людей, які по-іншому мислять і відносяться до влади. У нас немає креативно мислячих людей у владі, особливо внизу.

От скільки я не спілкувався, скільки й об’їздив їх: у нас ще немає в кожній громаді людини, хоча б одної, яка б думала про завтрашній день громади. Тобто, планувала – як ми залучимо інвестора, як ми розвинемо феномен цієї громади. Немає таких.

- Як ви ставитеся до того, що зменшили час перебування при владі голови обласної й окружної ради.

- Нормально. Це треба було зробити, щоб не звикали. Але проєкт пропонує і органи місцевого самоврядування обирати на чотири роки. На перехідний період може це й правильно, але тут є одне але.

Ви знаєте, от я поспостерігав: реально голова починає розбиратися в господарстві міському, лише пробувши один термін – 5 років. Після цього можна сказати, що він уже став мером. Вже коли йде шостий і далі – він уже повчився. Як зберегти і виборність, й інституційну пам’ять?

Світ пішов таким шляхом – він запровадив посаду сіті-менеджера. Мер є політиком, але він разом з радою наймає по контракту людину, яка вчилася на професію управляти містом. Ну, є така в світі професія: ти мусиш знати – що у тебе під землею знаходиться, як асфальт правильно укладається. Щоб тебе не обдурювали, бо в міському господарстві можна обдурювати на чому завгодно.

Сіті-менеджер – це дипломований управлінець містом. Ми намагалися наразі невдало закласти в закон про державну службу, тобто зробити перший крок – ввести посаду керуючого справами громади. Не виконкому, а громади. Тобто, є в громаді купа справ, а це – керуючий цими всіма справами. Мер, як політик, організовує там раду, відкрив, стрічки перерізає, а оцією чорновою роботою займається спеціально підготовлена людина. Бо на сьогодні приходять нові, які не знають цієї справи, – і вони думають, що це так само, як у своєму бізнесі – управляти громадою. А тут ні, далеко ні. Тому ми мусимо почати серйозну підготовку людей, які будуть займатися управлінням містами, селами, тобто управлінці громади.

- Так вас послухаєш, то зради нема...

- Цей варіант змін до Конституції реально розрахований на зміцнення місцевого самоврядування і в змозі відкрити дорогу до завершення децентралізаційної реформи. Це не просто забаганка чи економія ресурсів, це – один із ключів до майбутніх змін в економіці держави.

ПОСТСКРИПТУМ
На момент написання матеріалу Мирослав Пітцик уже не був виконавчим директором Асоціації міст України. Натомість оцінки останнього законопроєкту з боку багатьох членів Асоціації – дещо відрізняються. Укрінформ готує матеріал, що покликаний висвітлити думку представників місцевого самоврядування, членів Асоціації міст України.

Лана Самохвалова, Київ
Фото: Євген Котенко, Укрінформ

Розширений пошукПриховати розширений пошук
За період:
-